惩治恐怖犯罪与依法保障人权
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恐怖主义犯罪已经成为一种严重的国际犯罪。恐怖犯罪使用的手段包括绑架、劫持人质、暗杀、劫机、劫船、爆炸、军事行动等，而且，恐怖分子为了达到其目的而不择手段，越来越野蛮、凶残、灭绝人性。2001年美国“9.11”事件、2002年10月俄罗斯莫斯科轴承厂文化宫劫持人质事件以及印尼巴厘爆炸案等就是典型例证。从1968年到2001年间,全球的恐怖主义事件共发生了8000多起[1],这给世界人民带来巨大的灾难和无穷的痛苦。恐怖主义的泛滥，有其深刻的社会、经济、政治和思想根源。恐怖主义是国际国内政治经济发展不平衡导致的各种矛盾加剧和不稳定因素激增的结果。无理性的种族冲突、宗教冲突、社会冲突、国际冲突，导致恐怖主义愈演愈烈，泛滥成灾、祸及全球。
恐怖主义一般具备如下四个特征：（1）实施恐怖犯罪活动的主体通常为恐怖主义者个人、组织，在特殊情况下有个别国家及其机构实施、参与或者支持了恐怖活动；（2）恐怖主义的手段多为对不特定公众、无辜平民实施暴力或者其他严重破坏性、毁灭性手段；（3）实施恐怖主义活动的直接目标是在公众中制造恐怖，造成社会的动荡与不安；（4）实施恐怖主义活动的目的背后往往包含着某种政治动机。
任何形式的恐怖主义活动，都严重地威胁着世界的和平与安全，威胁着世界各国的经济发展、社会繁荣，威胁着人民的生命安全。实施恐怖主义活动侵犯了人之所以为人所应当享有的并为法律所确认和保障的最基本的权利——生命权、健康权、财产权、发展权、自由权等权利。因此，从根本上讲，恐怖主义活动极大地侵犯了人权。所以，惩治恐怖犯罪符合世界各国人民的共同利益。国际社会打击恐怖犯罪最根本的目的之一就是要保护人权免遭恐怖犯罪的侵犯。
我们反对一切恐怖主义，既反对危害我国国家与人民利益的恐怖主义，也反对国际上一切形式的恐怖主义。无论恐怖犯罪发生在何国，无论恐怖犯罪是何人所为，无论恐怖犯罪采取何种形式，都必须坚决反对。这是我国的基本立场。同时，我们认为，尽管恐怖犯罪极大地侵犯了人权，但是，简单地否定恐怖主义不等于就保护了人权。恐怖主义活动作为一种犯罪，如同在法治的基本原则下所惩治的所有其他犯罪活动一样，即使在惩治恐怖犯罪过程中，也应当注意人权保障问题。不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。具体说来，我们认为，惩治恐怖犯罪中的人权保障问题应当注意以下几点：
一、惩治恐怖犯罪应当遵循法治原则，这是依法保障人权的前提
恐怖主义活动威胁公众的生命安全，危害正常的社会秩序，本质上是一种犯罪行为。国际社会已经达成共识：打击恐怖活动是当今世界上人权保护的当务之急，而依照法律惩罚恐怖犯罪是打击恐怖主义的基本手段。将打击恐怖活动纳入法治的轨道，依法惩治恐怖犯罪活动，是世界各国和平与发展的根本利益的需要，也是真正实现人权保护的唯一正确道路。只有这样，才能在法治的基本原则下正确运用国家的权力，维护国家与社会的基本秩序。只有严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，才能保障无罪的人不受法律追究和保障犯罪人不受法外刑，依法保护人权。相反，如果反恐脱离法治轨道，搞法外制裁，或者“以暴制暴”，甚至用恐怖主义手段打击恐怖主义，虽然可能奏一时之效，但最终只能适得其反。例如，1983年7月23日,斯里兰卡恐怖主义组织泰米尔猛虎组织策划了一次大规模伏击，对正在贾夫纳半岛执行例行巡逻任务的政府军巡逻队猛烈射击,杀死了13名士兵。“贾夫纳事件”引发了斯里兰卡政府的报复，他们用恐怖主义的方法对付泰米尔人,短短十几天中,有1000余名泰米尔人被残酷地杀死,18,000幢房屋、商店、工厂被烧毁或洗劫一空，10多万泰米尔人无家可归。由于斯里兰卡政府反恐方法不当，激起了泰米尔人的仇恨和反抗,他们纷纷加入“猛虎”组织,使它从原来的30多人迅速发展到3,000余人。此后,泰米尔猛虎组织的恐怖主义活动愈益严重。
应当说，为了更为有效惩治恐怖犯罪，保护国际社会整体利益，不仅需要国际社会不断完善惩治恐怖犯罪的国际立法，还需要各主权国家不断完善其惩治国际犯罪的国内立法。为此，国际社会制定了一系列反恐怖主义的国际公约，主要有：《关于航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》(1963年)，《关于制止非法劫持航空器的公约》(1970年)，《关于制止危害民用航空器安全的非法行为的公约》(1971年)，《反对劫持人质国际公约》（1979年），《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》（1973年）、《核材料实物保护公约》（1979年）、《万国邮政公约》（1979年）、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（1997年）、《制止为恐怖主义主义提供资助的国际公约》（1999年）等国际公约都对惩治恐怖犯罪作了规定。一些区域性的国际组织也制订了反恐怖主义的国际公约，如《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》（1971年），《欧洲制止恐怖主义公约》（1976年），“上海合作组织”通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）。上述国际性文件规定了缔约国有义务制定反恐怖主义的必要措施，采取严厉的惩罚措施防止和打击恐怖活动，确立了惩治恐怖犯罪的普遍管辖、“或引渡或起诉”、“政治犯罪例外”[2]等原则，这对于加强国际合作惩治恐怖犯罪，从根本上保护人权提供了有力的法律武器。
为了有效打击恐怖犯罪，各国还制定反恐怖主义的国内立法。如美国有《综合性犯罪防治法》和《反国际恐怖活动法》，具体规定了对恐怖活动犯罪的处罚规定；英国在1988年颁布了对付恐怖分子的《机密行动条例》和《反恐怖法案》，在2001年又颁布了新的《反恐怖法》；俄罗斯在1999年颁布了《关于反恐怖主义措施的决定》；意大利、日本等国也均以修正法案或颁布单行法令的形式在立法上对恐怖犯罪活动做出了界定。我国为打击恐怖主义活动，积极加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等有关惩治恐怖犯罪的国际公约。在履行这些国际公约规定的义务的同时，我国还在国内刑法中加大了打击恐怖犯罪的力度。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》规定了组织、领导、参加恐怖组织罪，2001年12月29日全国人大常委会又通过了《中华人民共和国刑法修正案(三)》，提高了对恐怖犯罪的量刑幅度，增设了资助恐怖活动罪，编造、传播恐怖信息罪等罪名，从而使反恐怖的国内立法更加完善。上述国际与国内立法活动，已经为反恐怖行动建立了必要的较为充分的法制前提。
可见，国际社会和各国正努力在世界范围内建立一个以国际法和国内法相结合的惩治恐怖犯罪的法网，以从根本上实现对人权的保护。
当然，在国际社会打击恐怖活动的行动中，所采取的措施往往超越一个国家的范畴，国际关系中的许多问题常常受到政治、外交因素的直接影响，因而很难严格地贯彻国内法中的罪刑法定原则。我们认为，这些因素不能成为否定罪刑法定原则的借口，只要把恐怖活动看成是一种犯罪行为，那么对这种犯罪行为的法律追究也必然地受到法制原则的限制和约束。即使是以战争的姿态来处理恐怖主义的问题，[3]也同样要受到自古以来国际法中战争法等国际法律法规及国际惯例的约束。
二、惩治恐怖犯罪与公民权利的克减及救济
由于恐怖犯罪危害的严重性和反恐斗争的特殊性，世界许多国家为了有效打击恐怖犯罪，都采取了非常手段。例如为了监视恐怖主义活动，收集恐怖犯罪的情报和证据，广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。有的甚至以重大恐怖犯罪引起紧急状态事由，大范围克减公民权利。这些措施可能会侵犯公民隐私权、通信自由、住宅不受侵犯、人身自由等基本人权。因此必须研究打击恐怖犯罪的措施中公民人权保障的问题，将反恐特别措施限制在合理、合法的范围之内。
我们认为，依法惩治恐怖犯罪必须正确理解和运用《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的克减措施。克减条款是国际人权条约中的免责条款,即缔约国面临紧急状态能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务。但是，克减条款的最终目的不是为了限制人权,而是允许缔约国在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务,同时仍要最大限度地保护人权；这种允许本身也是为了便于缔约国应付非常之情势,恢复民主与法治秩序,从而有益于人权的保护。采用克减措施的前提是：1、事态威胁着国家生存。2、紧急状态的暂时性。3、紧急状态须经有关当局正式宣布。采用克减措施应遵循的原则是：1、相称原则，即缔约国采取的克减措施必须严格为紧急状态的危急情势所必需。2、无歧视原则，即缔约国采取的克减措施,不得含有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。3、一致原则，即缔约国采取的措施不得与根据国际法承担的其他义务相违背。[4]公约第4条第2款还规定了不可克减的权利原则，该条款在赋予各国有克减权的同时，也规定即使在威胁国家生存的紧急状态下,有些权利如生命权，免受酷刑的权利，不受奴役的权利，不受刑事溯及处罚的权利，思想、良心和宗教自由权，不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利等，也是明确的不可克减的权利。可见，不可克减原则为缔约国的克减权规定了明确的限制，克减措施不得针对不可克减的权利，在紧急状态中也要保护人权是人权的国际保护不可分割的重要内容。
2001年7月，人权委员会在其所作出的非常重要的《关于〈公民权利与政治权利国际公约〉第4条的综合评论》第29条指出，为了保障对于非歧视义务、习惯法义务或其它国际人道法义务的遵守，还有许多其它权利应当在紧急状态下得到维护，包括：禁止劫持人质；禁止强迫人们离开家园；少数民族的权利；所有被拘禁者的人格应当得到尊重的权利；公正审判权利的基本要素，比如无罪推定，尤其是在可适用死刑的情况下；人身自由权利不得任意剥夺。这些权利虽然未被上述《公约》明确列举为不可克减的权利，但被认为属于国际公约有关规定所隐含的不可克减的权利。[5]
如前所述，在国际反恐行动中，出现了将反恐视为战争行为的思潮，某些大国甚至提出了“先发制人”的反恐战略，从而打破了传统上将恐怖主义活动视为犯罪行为而因应以法律追究程序的规则，甚至也打破了传统的自卫战争权的规则，但是，我们认为，无论如何，反恐行动的规则底线，是不能以恐怖的手段对付恐怖活动，反恐措施也不能以克减公民的基本人权为代价。任何行动，只要其目标对准了无辜的平民，无视人民的基本人权，就自然地失去了正义性。
同时，在恐怖犯罪中，受害人的人权往往受到极大的威胁，除了有恐怖犯罪带来的人身威胁，有关的解救行为也有可能造成受害人的人权损害。如俄罗斯2002年10月23日发生的莫斯科轴承厂文化宫人质事件虽然获得了最终解决，但是解救行动中的释放毒气措施却导致100多名被劫人质的死亡和更多的人质健康受损。如何在反恐行动中最大限度地避免伤及无辜，以及给无辜的受害者以适当的救济和合理的补偿，是一个值得重视的问题。
《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款规定：“本公约每一缔约国承担：(甲)保证任何一个侵犯了本公约所承认的权利或自由的人,能得到有效的救济,尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；(乙)保证任何要求救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利并发展司法救济的可能性；(丙)保证合格当局准予此等救济时,确能付诸实施。”我们认为，根据这一规定，缔约国有责任对在其领土内任何人的权利受侵犯时予以救济。在惩治恐怖犯罪过程中，由于措施不当或者因事态紧急不得不采取极端手段而损害无辜者人权，也应当予以救济。其方法主要是国家赔偿和司法救济。对受殃及的无辜者、恐怖犯罪的被害人、作为恐怖犯罪嫌疑人而被关押其后又无罪释放的人，都应当适用相关的司法救济途径，并获得一定的社会救济或国家赔偿。如美国在9.11事件以后抓获了一批犯罪嫌疑人，其中不免有错捕的情况，如果对这些人不给予补偿，就无法体现法律的公正。
可以理解，由于恐怖主义活动的特殊性和危险性，有关国家采取一些特殊措施是必要的，但是必须合理、合法、有效，同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量，有关国家的政府也必须负担相应的责任，并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。
三、惩治恐怖犯罪，也要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权
由于恐怖犯罪分子往往残害无辜民众，深受公众憎恶。他们一旦落网，执法者无视其合法权益，甚至施以酷刑或其它非人道待遇的情况极易发生，社会对此谴责之声亦较弱。因此如何严格依法保障其合法权利，是一个应当引起重视的现实问题。恐怖犯罪分子作为对他人人权的侵犯者，人身自由等权利理应受到一定的剥夺与限制，但这种剥夺与限制不是可以任意施加的，也不是无限度的。罪犯也应享有作为人应该享有且未被依法限制或剥夺的那部分权利。当罪犯被依法拘捕或关押时，不仅丧失了犯罪的条件，而且易于受到不公正的待遇。国家和国际社会在惩罚恐怖犯罪分子的同时，也应严格依法保障其合法权益。
一系列国际公约规定了对罪犯人权的保障问题，集中体现在罪犯有获得人道主义待遇和公正审判的权利。如：《反对劫持人质国际公约》第8条第2款规定：“任何人因第一条所称任何罪行而被起诉时，应保证他在诉讼的所有阶段受到公平待遇，包括享有他所在地国家法律规定的一切权利和保障。”[6]《联合国打击国际恐怖主义措施》附件第N部分“罪犯待遇”规定：“各国应设法减少在对恐怖主义罪行实行判刑方面的现有差别。”“必须按照《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁奴公约》、《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制度与习俗补充公约》、《废止强迫劳动公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约》及《囚犯待遇最低限度标准规则》中所阐明的各项国际公认的人权标准和规范,对被控或被判犯有恐怖主义罪行者不可给予歧视待遇。”[7]《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》第9条规定：“任何人因第二条所列举的任何罪行而被提起诉讼时，应保证他在诉讼的一切阶段中受到公平待遇。”[8]《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》第4条规定：“由于实施本公约而被剥夺自由的任何人，均享有关于适用正当程序的法律保障。”[9]此外，《禁止酷刑公约》要求各缔约国应采取有效的措施防止在其管辖的任何领土内出现酷刑行为，对于已发生的任何酷刑行为都应按刑事罪行予以惩罚，对参与司法活动的执法、医务及其他工作人员，要进行有关防止酷刑教育及监督。关于罪犯的监管，《囚犯待遇最低限度标准规则》(1955)、《执法人员行为守则》(1979)及《关于医务人员、特别是医生在保护被监禁和拘留的人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚方面的任务的医疗道德原则》(1982)等都进行了规定，以维护罪犯的人格尊严。对于死刑犯，《关于保护面对死刑的人的保障措施》(1984)要求，未废除死刑的国家应本着从旧兼从轻原则，死刑只适用于具有致命或其他极其严重后果的故意犯罪；对于犯罪时未满18岁的人不得判处死刑，对孕妇或新生婴儿之母或精神病患者不得执行死刑。可见，国际社会在惩罚恐怖犯罪分子侵犯他人人权行为的同时，也保障其基本人权的实现，从而维护了国际刑法在保障人权方面的公正性。
结语
恐怖主义犯罪对国际社会具有极大的危害性，采取各种措施和手段打击恐怖主义犯罪是国际社会的共同利益之所在，也是人权保护之所需。但是，必须正视的是，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护的内容是多方面的，既有广大公民的人权，也有犯罪嫌疑人、被告人的人权，还有被害人的人权。所以，我们认为，不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。这是在国际社会严惩恐怖主义犯罪的高潮中必须冷静注意的问题。为此，必须严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，依法保护人权；不能用恐怖主义手段打击恐怖主义；反恐不能以克减公民的基本人权为代价；必须采取合法、合理、有效的方法和措施惩治恐怖犯罪，最大限度地避免伤及无辜，保障公民的人权，同时给予受害人适当的救济；惩治恐怖犯罪，还要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权。只有这样，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护才是完整的。
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* 中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。
**中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。
[1] 参见蔡高强：《反恐怖主义国际公约与完善我国刑事立法》，载《湖南公安高等专科学校学报》2002年第2期。
[2]“政治犯罪例外”是对“政治犯不引渡原则”的新发展。由于“政治犯罪”的概念模糊不清，很多犯罪分子利用各国的政治观点不同，在实施犯罪后逃往他国，给自己的犯罪行为披上“政治犯罪”的外衣，寻求庇护，这使得许多犯罪得不到应有的惩罚。“政治犯罪例外”的排除是指将某些罪行排除在政治犯不引渡之外，并将其规定为可引渡的罪行。目前，“政治犯罪例外”主要包括两方面的内容，一是“行刺条款”的排除。1856年，比利时在其《引渡法》中加入了一个“行刺条款”，规定杀害外国元首及其家庭成员，无论既遂或未遂，都不得视为政治罪行。这个条款后来逐渐为许多国家所接受。到1935年，在欧、美、亚各洲的近50个双边和多边引渡条约中都规定了这一条款。1973年12月联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》进一步确认了“行刺条款”的内容，并将其保护的范围扩大到不仅在外国的国家元首，而且还包括在外国境内的政府首脑、外交部长、外交代表以及他们的随行家属。“行刺条款”的确定有力地打击了这一类犯罪。二是把国际犯罪行为排除在政治犯罪范围之外。这是国际法发展的一个新趋势。1948年的《防止及惩治灭绝种族公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行的公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》都把实施了灭种罪、种族隔离罪、劫机罪等罪行视作普通的严重刑事罪行论处，而不得将其视为政治犯罪。国际法中关于引渡问题上排除“政治犯例外”的规定，缩小了“政治犯罪”的范围，在一定程度上弥补了“政治犯罪”概念的模糊，完善了“政治犯不引渡”原则的理论与实践，更有利于国际社会同国际犯罪行为作斗争。参见黄芳著：《国际犯罪国内立法研究》，中国方正出版社2001年版，第205页。
[3] 美国总统布什在911事件之后涉及反恐政策的历次讲话中，把反恐行动称为一场长期的特殊的战争。事实上，美国的反恐政策是以这种战争姿态为基础的。
[4] 参见梁淑英：《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的克减条款》，载陈光中主编：《〈公民权利和政治权利国际公约〉批准与实施问题研究》，中国法制出版社2002年版，第80-82页。
[5] Contribution on Remedies and Derogations ,Stephen Livingstone, Seminar on International Law and Domestic Law from ICCPR’s Perspective, BRITISH EMBASSY, December 2002 Beijing China.
[6] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第398页。
[7] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第408页。
[8] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第413页。
[9] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第402页。
恐怖主义一般具备如下四个特征：（1）实施恐怖犯罪活动的主体通常为恐怖主义者个人、组织，在特殊情况下有个别国家及其机构实施、参与或者支持了恐怖活动；（2）恐怖主义的手段多为对不特定公众、无辜平民实施暴力或者其他严重破坏性、毁灭性手段；（3）实施恐怖主义活动的直接目标是在公众中制造恐怖，造成社会的动荡与不安；（4）实施恐怖主义活动的目的背后往往包含着某种政治动机。
任何形式的恐怖主义活动，都严重地威胁着世界的和平与安全，威胁着世界各国的经济发展、社会繁荣，威胁着人民的生命安全。实施恐怖主义活动侵犯了人之所以为人所应当享有的并为法律所确认和保障的最基本的权利——生命权、健康权、财产权、发展权、自由权等权利。因此，从根本上讲，恐怖主义活动极大地侵犯了人权。所以，惩治恐怖犯罪符合世界各国人民的共同利益。国际社会打击恐怖犯罪最根本的目的之一就是要保护人权免遭恐怖犯罪的侵犯。
我们反对一切恐怖主义，既反对危害我国国家与人民利益的恐怖主义，也反对国际上一切形式的恐怖主义。无论恐怖犯罪发生在何国，无论恐怖犯罪是何人所为，无论恐怖犯罪采取何种形式，都必须坚决反对。这是我国的基本立场。同时，我们认为，尽管恐怖犯罪极大地侵犯了人权，但是，简单地否定恐怖主义不等于就保护了人权。恐怖主义活动作为一种犯罪，如同在法治的基本原则下所惩治的所有其他犯罪活动一样，即使在惩治恐怖犯罪过程中，也应当注意人权保障问题。不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。具体说来，我们认为，惩治恐怖犯罪中的人权保障问题应当注意以下几点：
一、惩治恐怖犯罪应当遵循法治原则，这是依法保障人权的前提
恐怖主义活动威胁公众的生命安全，危害正常的社会秩序，本质上是一种犯罪行为。国际社会已经达成共识：打击恐怖活动是当今世界上人权保护的当务之急，而依照法律惩罚恐怖犯罪是打击恐怖主义的基本手段。将打击恐怖活动纳入法治的轨道，依法惩治恐怖犯罪活动，是世界各国和平与发展的根本利益的需要，也是真正实现人权保护的唯一正确道路。只有这样，才能在法治的基本原则下正确运用国家的权力，维护国家与社会的基本秩序。只有严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，才能保障无罪的人不受法律追究和保障犯罪人不受法外刑，依法保护人权。相反，如果反恐脱离法治轨道，搞法外制裁，或者“以暴制暴”，甚至用恐怖主义手段打击恐怖主义，虽然可能奏一时之效，但最终只能适得其反。例如，1983年7月23日,斯里兰卡恐怖主义组织泰米尔猛虎组织策划了一次大规模伏击，对正在贾夫纳半岛执行例行巡逻任务的政府军巡逻队猛烈射击,杀死了13名士兵。“贾夫纳事件”引发了斯里兰卡政府的报复，他们用恐怖主义的方法对付泰米尔人,短短十几天中,有1000余名泰米尔人被残酷地杀死,18,000幢房屋、商店、工厂被烧毁或洗劫一空，10多万泰米尔人无家可归。由于斯里兰卡政府反恐方法不当，激起了泰米尔人的仇恨和反抗,他们纷纷加入“猛虎”组织,使它从原来的30多人迅速发展到3,000余人。此后,泰米尔猛虎组织的恐怖主义活动愈益严重。
应当说，为了更为有效惩治恐怖犯罪，保护国际社会整体利益，不仅需要国际社会不断完善惩治恐怖犯罪的国际立法，还需要各主权国家不断完善其惩治国际犯罪的国内立法。为此，国际社会制定了一系列反恐怖主义的国际公约，主要有：《关于航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》(1963年)，《关于制止非法劫持航空器的公约》(1970年)，《关于制止危害民用航空器安全的非法行为的公约》(1971年)，《反对劫持人质国际公约》（1979年），《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》（1973年）、《核材料实物保护公约》（1979年）、《万国邮政公约》（1979年）、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（1997年）、《制止为恐怖主义主义提供资助的国际公约》（1999年）等国际公约都对惩治恐怖犯罪作了规定。一些区域性的国际组织也制订了反恐怖主义的国际公约，如《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》（1971年），《欧洲制止恐怖主义公约》（1976年），“上海合作组织”通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）。上述国际性文件规定了缔约国有义务制定反恐怖主义的必要措施，采取严厉的惩罚措施防止和打击恐怖活动，确立了惩治恐怖犯罪的普遍管辖、“或引渡或起诉”、“政治犯罪例外”[2]等原则，这对于加强国际合作惩治恐怖犯罪，从根本上保护人权提供了有力的法律武器。
为了有效打击恐怖犯罪，各国还制定反恐怖主义的国内立法。如美国有《综合性犯罪防治法》和《反国际恐怖活动法》，具体规定了对恐怖活动犯罪的处罚规定；英国在1988年颁布了对付恐怖分子的《机密行动条例》和《反恐怖法案》，在2001年又颁布了新的《反恐怖法》；俄罗斯在1999年颁布了《关于反恐怖主义措施的决定》；意大利、日本等国也均以修正法案或颁布单行法令的形式在立法上对恐怖犯罪活动做出了界定。我国为打击恐怖主义活动，积极加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等有关惩治恐怖犯罪的国际公约。在履行这些国际公约规定的义务的同时，我国还在国内刑法中加大了打击恐怖犯罪的力度。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》规定了组织、领导、参加恐怖组织罪，2001年12月29日全国人大常委会又通过了《中华人民共和国刑法修正案(三)》，提高了对恐怖犯罪的量刑幅度，增设了资助恐怖活动罪，编造、传播恐怖信息罪等罪名，从而使反恐怖的国内立法更加完善。上述国际与国内立法活动，已经为反恐怖行动建立了必要的较为充分的法制前提。
可见，国际社会和各国正努力在世界范围内建立一个以国际法和国内法相结合的惩治恐怖犯罪的法网，以从根本上实现对人权的保护。
当然，在国际社会打击恐怖活动的行动中，所采取的措施往往超越一个国家的范畴，国际关系中的许多问题常常受到政治、外交因素的直接影响，因而很难严格地贯彻国内法中的罪刑法定原则。我们认为，这些因素不能成为否定罪刑法定原则的借口，只要把恐怖活动看成是一种犯罪行为，那么对这种犯罪行为的法律追究也必然地受到法制原则的限制和约束。即使是以战争的姿态来处理恐怖主义的问题，[3]也同样要受到自古以来国际法中战争法等国际法律法规及国际惯例的约束。
二、惩治恐怖犯罪与公民权利的克减及救济
由于恐怖犯罪危害的严重性和反恐斗争的特殊性，世界许多国家为了有效打击恐怖犯罪，都采取了非常手段。例如为了监视恐怖主义活动，收集恐怖犯罪的情报和证据，广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。有的甚至以重大恐怖犯罪引起紧急状态事由，大范围克减公民权利。这些措施可能会侵犯公民隐私权、通信自由、住宅不受侵犯、人身自由等基本人权。因此必须研究打击恐怖犯罪的措施中公民人权保障的问题，将反恐特别措施限制在合理、合法的范围之内。
我们认为，依法惩治恐怖犯罪必须正确理解和运用《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的克减措施。克减条款是国际人权条约中的免责条款,即缔约国面临紧急状态能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务。但是，克减条款的最终目的不是为了限制人权,而是允许缔约国在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务,同时仍要最大限度地保护人权；这种允许本身也是为了便于缔约国应付非常之情势,恢复民主与法治秩序,从而有益于人权的保护。采用克减措施的前提是：1、事态威胁着国家生存。2、紧急状态的暂时性。3、紧急状态须经有关当局正式宣布。采用克减措施应遵循的原则是：1、相称原则，即缔约国采取的克减措施必须严格为紧急状态的危急情势所必需。2、无歧视原则，即缔约国采取的克减措施,不得含有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。3、一致原则，即缔约国采取的措施不得与根据国际法承担的其他义务相违背。[4]公约第4条第2款还规定了不可克减的权利原则，该条款在赋予各国有克减权的同时，也规定即使在威胁国家生存的紧急状态下,有些权利如生命权，免受酷刑的权利，不受奴役的权利，不受刑事溯及处罚的权利，思想、良心和宗教自由权，不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利等，也是明确的不可克减的权利。可见，不可克减原则为缔约国的克减权规定了明确的限制，克减措施不得针对不可克减的权利，在紧急状态中也要保护人权是人权的国际保护不可分割的重要内容。
2001年7月，人权委员会在其所作出的非常重要的《关于〈公民权利与政治权利国际公约〉第4条的综合评论》第29条指出，为了保障对于非歧视义务、习惯法义务或其它国际人道法义务的遵守，还有许多其它权利应当在紧急状态下得到维护，包括：禁止劫持人质；禁止强迫人们离开家园；少数民族的权利；所有被拘禁者的人格应当得到尊重的权利；公正审判权利的基本要素，比如无罪推定，尤其是在可适用死刑的情况下；人身自由权利不得任意剥夺。这些权利虽然未被上述《公约》明确列举为不可克减的权利，但被认为属于国际公约有关规定所隐含的不可克减的权利。[5]
如前所述，在国际反恐行动中，出现了将反恐视为战争行为的思潮，某些大国甚至提出了“先发制人”的反恐战略，从而打破了传统上将恐怖主义活动视为犯罪行为而因应以法律追究程序的规则，甚至也打破了传统的自卫战争权的规则，但是，我们认为，无论如何，反恐行动的规则底线，是不能以恐怖的手段对付恐怖活动，反恐措施也不能以克减公民的基本人权为代价。任何行动，只要其目标对准了无辜的平民，无视人民的基本人权，就自然地失去了正义性。
同时，在恐怖犯罪中，受害人的人权往往受到极大的威胁，除了有恐怖犯罪带来的人身威胁，有关的解救行为也有可能造成受害人的人权损害。如俄罗斯2002年10月23日发生的莫斯科轴承厂文化宫人质事件虽然获得了最终解决，但是解救行动中的释放毒气措施却导致100多名被劫人质的死亡和更多的人质健康受损。如何在反恐行动中最大限度地避免伤及无辜，以及给无辜的受害者以适当的救济和合理的补偿，是一个值得重视的问题。
《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款规定：“本公约每一缔约国承担：(甲)保证任何一个侵犯了本公约所承认的权利或自由的人,能得到有效的救济,尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；(乙)保证任何要求救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利并发展司法救济的可能性；(丙)保证合格当局准予此等救济时,确能付诸实施。”我们认为，根据这一规定，缔约国有责任对在其领土内任何人的权利受侵犯时予以救济。在惩治恐怖犯罪过程中，由于措施不当或者因事态紧急不得不采取极端手段而损害无辜者人权，也应当予以救济。其方法主要是国家赔偿和司法救济。对受殃及的无辜者、恐怖犯罪的被害人、作为恐怖犯罪嫌疑人而被关押其后又无罪释放的人，都应当适用相关的司法救济途径，并获得一定的社会救济或国家赔偿。如美国在9.11事件以后抓获了一批犯罪嫌疑人，其中不免有错捕的情况，如果对这些人不给予补偿，就无法体现法律的公正。
可以理解，由于恐怖主义活动的特殊性和危险性，有关国家采取一些特殊措施是必要的，但是必须合理、合法、有效，同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量，有关国家的政府也必须负担相应的责任，并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。
三、惩治恐怖犯罪，也要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权
由于恐怖犯罪分子往往残害无辜民众，深受公众憎恶。他们一旦落网，执法者无视其合法权益，甚至施以酷刑或其它非人道待遇的情况极易发生，社会对此谴责之声亦较弱。因此如何严格依法保障其合法权利，是一个应当引起重视的现实问题。恐怖犯罪分子作为对他人人权的侵犯者，人身自由等权利理应受到一定的剥夺与限制，但这种剥夺与限制不是可以任意施加的，也不是无限度的。罪犯也应享有作为人应该享有且未被依法限制或剥夺的那部分权利。当罪犯被依法拘捕或关押时，不仅丧失了犯罪的条件，而且易于受到不公正的待遇。国家和国际社会在惩罚恐怖犯罪分子的同时，也应严格依法保障其合法权益。
一系列国际公约规定了对罪犯人权的保障问题，集中体现在罪犯有获得人道主义待遇和公正审判的权利。如：《反对劫持人质国际公约》第8条第2款规定：“任何人因第一条所称任何罪行而被起诉时，应保证他在诉讼的所有阶段受到公平待遇，包括享有他所在地国家法律规定的一切权利和保障。”[6]《联合国打击国际恐怖主义措施》附件第N部分“罪犯待遇”规定：“各国应设法减少在对恐怖主义罪行实行判刑方面的现有差别。”“必须按照《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁奴公约》、《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制度与习俗补充公约》、《废止强迫劳动公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约》及《囚犯待遇最低限度标准规则》中所阐明的各项国际公认的人权标准和规范,对被控或被判犯有恐怖主义罪行者不可给予歧视待遇。”[7]《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》第9条规定：“任何人因第二条所列举的任何罪行而被提起诉讼时，应保证他在诉讼的一切阶段中受到公平待遇。”[8]《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》第4条规定：“由于实施本公约而被剥夺自由的任何人，均享有关于适用正当程序的法律保障。”[9]此外，《禁止酷刑公约》要求各缔约国应采取有效的措施防止在其管辖的任何领土内出现酷刑行为，对于已发生的任何酷刑行为都应按刑事罪行予以惩罚，对参与司法活动的执法、医务及其他工作人员，要进行有关防止酷刑教育及监督。关于罪犯的监管，《囚犯待遇最低限度标准规则》(1955)、《执法人员行为守则》(1979)及《关于医务人员、特别是医生在保护被监禁和拘留的人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚方面的任务的医疗道德原则》(1982)等都进行了规定，以维护罪犯的人格尊严。对于死刑犯，《关于保护面对死刑的人的保障措施》(1984)要求，未废除死刑的国家应本着从旧兼从轻原则，死刑只适用于具有致命或其他极其严重后果的故意犯罪；对于犯罪时未满18岁的人不得判处死刑，对孕妇或新生婴儿之母或精神病患者不得执行死刑。可见，国际社会在惩罚恐怖犯罪分子侵犯他人人权行为的同时，也保障其基本人权的实现，从而维护了国际刑法在保障人权方面的公正性。
结语
恐怖主义犯罪对国际社会具有极大的危害性，采取各种措施和手段打击恐怖主义犯罪是国际社会的共同利益之所在，也是人权保护之所需。但是，必须正视的是，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护的内容是多方面的，既有广大公民的人权，也有犯罪嫌疑人、被告人的人权，还有被害人的人权。所以，我们认为，不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。这是在国际社会严惩恐怖主义犯罪的高潮中必须冷静注意的问题。为此，必须严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，依法保护人权；不能用恐怖主义手段打击恐怖主义；反恐不能以克减公民的基本人权为代价；必须采取合法、合理、有效的方法和措施惩治恐怖犯罪，最大限度地避免伤及无辜，保障公民的人权，同时给予受害人适当的救济；惩治恐怖犯罪，还要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权。只有这样，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护才是完整的。
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* 中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。
**中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。
[1] 参见蔡高强：《反恐怖主义国际公约与完善我国刑事立法》，载《湖南公安高等专科学校学报》2002年第2期。
[2]“政治犯罪例外”是对“政治犯不引渡原则”的新发展。由于“政治犯罪”的概念模糊不清，很多犯罪分子利用各国的政治观点不同，在实施犯罪后逃往他国，给自己的犯罪行为披上“政治犯罪”的外衣，寻求庇护，这使得许多犯罪得不到应有的惩罚。“政治犯罪例外”的排除是指将某些罪行排除在政治犯不引渡之外，并将其规定为可引渡的罪行。目前，“政治犯罪例外”主要包括两方面的内容，一是“行刺条款”的排除。1856年，比利时在其《引渡法》中加入了一个“行刺条款”，规定杀害外国元首及其家庭成员，无论既遂或未遂，都不得视为政治罪行。这个条款后来逐渐为许多国家所接受。到1935年，在欧、美、亚各洲的近50个双边和多边引渡条约中都规定了这一条款。1973年12月联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》进一步确认了“行刺条款”的内容，并将其保护的范围扩大到不仅在外国的国家元首，而且还包括在外国境内的政府首脑、外交部长、外交代表以及他们的随行家属。“行刺条款”的确定有力地打击了这一类犯罪。二是把国际犯罪行为排除在政治犯罪范围之外。这是国际法发展的一个新趋势。1948年的《防止及惩治灭绝种族公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行的公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》都把实施了灭种罪、种族隔离罪、劫机罪等罪行视作普通的严重刑事罪行论处，而不得将其视为政治犯罪。国际法中关于引渡问题上排除“政治犯例外”的规定，缩小了“政治犯罪”的范围，在一定程度上弥补了“政治犯罪”概念的模糊，完善了“政治犯不引渡”原则的理论与实践，更有利于国际社会同国际犯罪行为作斗争。参见黄芳著：《国际犯罪国内立法研究》，中国方正出版社2001年版，第205页。
[3] 美国总统布什在911事件之后涉及反恐政策的历次讲话中，把反恐行动称为一场长期的特殊的战争。事实上，美国的反恐政策是以这种战争姿态为基础的。
[4] 参见梁淑英：《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的克减条款》，载陈光中主编：《〈公民权利和政治权利国际公约〉批准与实施问题研究》，中国法制出版社2002年版，第80-82页。
[5] Contribution on Remedies and Derogations ,Stephen Livingstone, Seminar on International Law and Domestic Law from ICCPR’s Perspective, BRITISH EMBASSY, December 2002 Beijing China.
[6] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第398页。
[7] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第408页。
[8] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第413页。
[9] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第402页。