经过十多年的实践，中国行政复议制度既取得了可喜的成绩，又面临诸多的矛盾与问题。行政复议制度所面临的问题，大致可以分为两类。一类是操作层面的问题，如行政复议申请人范围的确定、抽象行政行为的审查标准、转送的程序、行政复议文书的格式、复议案件数量的统计等等。另一类是制度层面的问题，如行政复议制度的定位、行政复议机构的作用、行政复议与行政诉讼的衔接、行政复议制度的改革方向等等。
　　行政复议制度面临的主要问题
　　刻意回避“司法化”，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，逐步表现得越来越明显，主要表现在：
　　第一、由于行政复议机构缺乏应有的独立性，使行政复议的作用难以得到充分发挥。实施行政复议法之后，行政复议案件曾经有过短暂的上升，到2001年全国行政复议案件突破了8万件大关，达到历史最高点，但自此之后就一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长。
　　第二、行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临各种问题无法得到解决。例如，对于行政复议的范围、合法性与合理性全面审查的标准、规范性文件的审查标准、证据规则等，行政复议法均规定得非常原则，实践中缺乏可操作性，影响了复议工作的开展。
　　第三、由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。同时，由于行政复议机制失灵，使许多本应由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并由此产生连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。
　　我国行政复议制度的非司法化特征，正好与当代各国争议解决机制的发展方向背道而驰。同时，行政复议制度的缺陷直接影响到行政复议与行政诉讼的良性互动，使两者之间的关系出现扭曲，造成司法权的错位，并导致整个争议解决系统的失灵和非规范的争议解决方式的膨胀。改革行政复议制度，必须从司法化这一根本着手，充分体现行政复议制度的独立性和公正性。
　　行政复议制度司法化的含义及可能模式
　　从比较法的角度看，行政复议制度的司法化，应该包含两层含义。首先，它是指行政复议程序、行政复议组织应该具有的准司法化，由此保证复议过程的公正性，使复议机关能够独立地作出复议决定；其次，它也是指行政复议决定应该具有的准司法效力，进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议决定给予相当程度的尊重。如果复议程序、复议组织没有独立性和公正性，很难保证复议结果的公正性，甚至整个复议程序的合法性都会成为问题。同样，如果复议决定进入司法程序以后得不到应有的尊重，行政复议组织与程序的司法化也就是一种资源的浪费，失去了存在的意义。
　　关于行政复议制度司法化的模式，大致可以进行如下三种不同的模式的初步探讨：
　　1.行政法院模式
　　行政法院模式是对现行行政复议制度最为彻底的改革，它需要合并行政复议制度与行政诉讼制度，废止普通法院的司法审查权，以政府法制机构为基础建立独立的行政法院。独立的行政法院实际上是将争议解决的行政程序与司法程序合二为一，既可以保证行政审判的专业性，又可以实现公正司法。在我国采用行政法院模式，有许多好处：
　　第一、符合我国大陆法的传统。比较观察可以发现，凡是大陆法系国家(日本因为二战的特殊原因而例外)，均普遍采用行政法院体制。
　　第二、符合我国宪法所确立的政权组织形式。设立行政法院(以及相应的宪法法院或者宪法委员会)，可以构造科学合理的权力结构，真实地反映我国宪法所确立的政权组织形式。
　　第三、有利于减少普通法院权力过大所导致的专横和腐败，并且，可以摆脱普通法院四级二审体制设置的限制，在一个城市或地区设立一个行政法院，加强行政案件审判的权威性和有效性，避免法院普遍设立行政庭所导致的资源浪费。
　　2.双轨制
　　双轨制是对现行行政复议制度改动最小的模式，它是在基本维持现行行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域(如税务、知识产权等)率先引入独立的复议机构或独立裁判所，与现行的行政复议制度并行发展。
　　第一、既可以逐步推动行政复议制度的改革，又兼顾到了改革的复杂性，使过渡更为平稳，各种方案之间更容易比较，也可以减少剧烈变动所造成的冲击。
　　第二、可以根据不同领域的特点，选择一些领域进行试点，积累了经验以后再向其他领域推广，由此可以减少改革的阻力。
　　第三、可以根据不同领域的特点，进行不同形式的试验，探索多样性的制度安排，避免一刀切式的制度安排所固有的各种缺陷。在这种模式之下，最后形成的很有可能是多种形式的复议制度，而不是一个模式适用于所有的领域。
　　3.司法化模式
　　司法化模式处于上述两种模式之间，既不是全盘激进的改革，又不是漫长的单个领域的逐步演变，而是以复议制度的司法化为目标，对现行的复议制度与行政诉讼制度进行比较系统的联动改革。这种模式的好处在于：
　　第一、与行政法院模式比较，司法化模式基本维持了司法权与行政权关系的现行格局，只是在复议制度的独立性以及复议制度与诉讼制度的衔接上做些必要的充实或调整，实现行政诉讼与行政复议的合理分工。
　　第二、与双轨制比较，司法化模式的改革目标更为明确，进程更容易掌握，由此可以避免走不必要的弯路，尽快实现行政复议制度的转型。
　　正如前面已经指出过的，行政复议制度的司法化改革涉及到行政复议制度与行政诉讼制度之间的联动，而不是简单的行政复议制度改革。因此，能否处理好两个制度之间的互动，使它们有机地衔接在一起，将会是行政复议制度司法化改革遇到的最大挑战。


文章来源：法制日报2003年9月25日