《中华人民共和国立法法》（以下简称"《立法法》"）由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要作用。
    
    根据《立法法》的规定，所谓"立法"指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。
    
    《立法法》对于法律草案的提出有明确规定："提出法律草案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。"《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看，立法草案的提出以及法律的通过和公布，一般均符合《立法法》的要求。
    
    对于法律草案的审议，《立法法》仅对具体程序有规定，对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容却没有做出任何规定。而这些内容对于法律实施是十分重要的，它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。
    
    熟悉立法工作的同志都知道，一部法律草案在审议过程中一定会有"人大代表"（也就是"立法代表"或"立法委员"）发表意见，对法律草案进行修改和/或补充。这些意见，以及修改和补充，不可能反映在提交审议的立法草案说明当中。比较法律草案和最后通过的法律，它们有时出入很大。虽然在通过法律时，通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告，但这个报告往往过于简单，在审议法律草案过程中代表们的意见，特别是对法律草案修改或者补充的理由，并不能完整、准确地反映出来。其结果是，由于现行立法"宜粗不宜细"等原因，司法者有时难以从已有的法律条文看出有关立法意图，在适用法律时便难免发生恣意解释、扭曲立法原意的情况，极大地影响了法律实施的准确、及时、有效。
    
    例如，在王海"知假买假"事件中，一些人认为王海属于《消法》中所说的"消费者"，他买到的既然是假货，销售商就应当按照《消法》第49条的规定给予双倍赔偿，而另一些人却认为王海不是严格意义上的"消费者"，他"知假买假"索要双倍赔偿，属于欺诈，不应适用《消法》第49条的规定。由于缺漏有关立法记录，人们至今也不能准确地掌握利用这条法律。更为严重的是，由于难以明了《消法》第49条当初被通过时的意图，司法实践中便不可避免地出现了这样一种怪现象：同样的案情，此地判决胜诉，而彼地却判决败诉。这极大地妨碍了法律的实施，甚至损害了法律和司法的权威。
    
    再如，2001年修订的《著作权法》第三条第（三）项中，把"杂技艺术作品"列为受《著作权法》保护的作品。查遍第一部《著作权法》起草至最后审议《修订著作权法草案》的数十次法律草案及有关立法说明，都不见"杂技艺术作品"的踪影。"杂技艺术作品"一词似乎是在通过新修订的《著作权法》时被临时加上去的。这个被（突然）加上去的词语是谁的提议？理由是什么？意图是什么？对它有怎样的限制？（如果对"杂技艺术作品"的保护范围不加限制，将极大地损害我国杂技艺术的发展）这些问题，至今无人回答。
    
    为了进一步完善立法工作，推进立法改革，总结立法经验，提高立法水平，增加立法的透明度，调动公民参与立法活动的积极性，并且使公众，特别是使司法机关更容易明了法律条文的意思，明了立法意图，确保法律适用的统一，提高司法效率，有必要对立法过程即审议法律草案过程制作立法记录。这样的立法记录虽然不具有任何法律效力，但它却十分有助于人们了解立法意图，掌握法律精神，准确适用法律。具体的建议是：全国人大常委会通过一项"关于在审议法律草案时制作立法记录，进一步完善立法工作的决定"，把它作为《立法法》的一项补充。该"决定"应当至少包含下面两项内容：
    
    立法机关在审议法律草案时，应当制作完整、准确的立法记录。
    
    立法机关制作的立法记录应当公开。
    
    
    2003年2月5日