一、新中国第一部宪法制定的社会背景分析

国家在宪法之下，1949年9月29日召开的中国人民政治协商会议不仅宣布了成立中华人民共和国，而且起草了当时的临时宪法—《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》规定了当时中华人民共和国的性质是新民主主义即人民民主主义国家，规定了国家的根本经济制度和分配制度等，起到了临时宪法的作用。毛泽东于1950年6月14日在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议的开幕词中指出：“我们有伟大而正确的《共同纲领》以为检查工作、讨论问题的准则。《共同纲领》必须充分的付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”[1]我国建国初期的实践证明，《共同纲领》的内容比较完整地体现了新民主主义，符合当时中国社会和国家的实际情况，因而在建国之初确实起到了临时宪法的历史作用。《共同纲领》的贯彻实施，极大地激发了全国人民建设国家的积极性，共产党的领导威信和政策权威得到空前提高，以至于在短短3年时间里，我国就完成了土地革命、抗美援朝、镇压反革命等重大任务；国民经济基本恢复，文化教育事业得到发展，人民民主专政的政权更加巩固；新中国在世界上树立了廉洁、效率和富有生机的形象。1952年12月，中共中央提出了过渡时期的总路线，全国人民以极大的政治热情投身于社会主义革命和社会主义建设，我国在各个方面都取得了突出的成效。基于这些原因，当时我们党的主要领导人本来并不准备很快制定一部宪法。促使我们党的领导人决定制定宪法的最直接的外部原因，是来自前苏联领导人斯大林的建议。

早在1949年9月，刘少奇访问前苏联向其通报中国革命胜利后的安排时，斯大林就曾建议：中国虽然现在可以用《共同纲领》，但应该尽快制定宪法。《共同纲领》不是社会主义性质的宪法，只是现阶段的宪法。如果不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种方法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们没有选举，政府不是选举产生的。二是说国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出、其他党派同意的东西。你们应该从敌人的手中拿掉这个武器。[2]1952年10月，刘少奇率领中共代表团出席苏共第19次代表大会，就如何向社会主义过渡、何时召开全国人民代表大会，特别是就《共同纲领》的法律地位和未来制定宪法的问题征求斯大林的意见。斯大林又重申了以前的意见：如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人就可以说你们的政府不是人民选举的，说你们国家没有宪法。斯大林还从时间上建议：你们可以在1954年召开全国人民代表大会制定宪法。刘少奇回国之后，立即将这一情况向毛泽东和中共中央作了汇报。[3]中共中央认真考虑了斯大林的多次制定宪法的建议，也考虑到随着国内形势的发展，召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已经逐步成熟，所以于1952年底作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定新中国第一部宪法。所以，我国在1953年初，成立了以周恩来为主席的选举委员会和以毛泽东为主席的宪法起草委员会，分别负责《中华人民共和国选举法》和《中华人民共和国宪法》的制定工作。

二、新中国第一部宪法是毛泽东宪政思想的辉煌实践

作为党中央的最高领导人，毛泽东以其卓越的智慧、崇高的地位和无与伦比的威望，在领导全国人民制定新中国第一部宪法的过程中发挥了不可替代的重要作用。在毛泽东的积极领导下，我国在1953年初，便把制定中华人民共和国宪法的任务提到全党和全国人民的面前，并且他还以党的主席、中央人民政府委员会主席的身份，担任中华人民共和国宪法起草委员会的主席，亲自领导宪法的起草工作。宪法起草委员会成立后，中共中央又在内部指定了一个宪法起草小组，负责拿出宪法草案文本，形成初稿，提交宪法起草委员会审议修改。这个小组也由毛泽东同志亲自领导。他还亲自给在京的宪法起草委员会的政治局委员写信通报宪法起草小组的工作计划，并开列了必读参考资料清单：“（1）1936年苏联宪法及斯大林报告（有单行本）;（2）1918年苏俄宪法（见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一）;（3）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法（见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较祥并有特异之点，其余有时间也可多看）;（4）1913年天坛宪法草案、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石宪法（见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型）；（5）法国1946年宪法（见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法）”[4]。

毛泽东不仅确定了宪法的总体框架和编纂原则，而且对宪法的每一部分反复进行研究和论证，许多条款都是他亲自确定、修改的。1954年3月23日，宪法起草委员会举行第一次会议。毛泽东主持会议并代表中共中央向会议提出宪法草案初稿。6月11日，在宪法起草委员会召开的第七次会议上，与会代表一致通过了宪法草案，并决定向全国公布，交付全国人民讨论。在1954年9月14日中央人民政府委员会专门召开的修改宪法的讨论会上，毛泽东最后指出：“这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京500多位高级干部讨论，全国8000多人讨论，然后是3个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会又讨论。宪法的起草应该说是慎重的，每一条每一个字都是推敲了的，但也不必讲是毫无缺点，天衣无缝。”[5]在宪法这个问题上，毛泽东还作过多次论述，表达了他丰富的宪政思想。他说：“治国，需要一部大法。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高人民的积极性。”[6]基于毛泽东对制定我国第一部宪法的重大贡献，在讨论中曾有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，有人主张写进关于毛泽东的地位和作用的文字，毛泽东对此坚决予以拒绝，并要求删掉宪法草案中颂扬自己的条文。有人说删掉这些条文是毛泽东“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东严肃地指出：“不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不合适，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法就是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫作迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”[7]

毛泽东率领宪法起草小组在杭州期间，曾对身边工作人员说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”在中央人民政府委员会第三十次会议讨论这个宪法草案时他也说：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”可见，在建国初期，毛泽东对起草一部符合中国国情、符合中国近代历史实际的《中华人民共和国宪法》是何等的慎重。他也意识到制定这部宪法对于全民族的团结和新中国的发展，具有极其重要的作用和意义。这部宪法以毛泽东“人民民主专政”的理论为指导，以《共同纲领》为基础，是中国宪法史上第一部社会主义类型的宪法，也是新中国宪政建设初期的一个标志性成果。它的制定和颁行，开辟了中国社会主义法治国家的新历程。新中国第一部宪法的颁行，极大地提高了广大民众的宪法意识和国家观念，是否遵守宪法在当时被看作是衡量政治觉悟的尺度，各族人民以国家主人翁的姿态，积极投身于各项建设事业，充分地显示了新中国蓬勃的生机和活力。遗憾的是，毛泽东并没有领导人民把这种强烈的宪政意识贯彻始终，甚至，就连毛泽东自己也没有沿着他所论述的宪政思想走下去。

三、毛泽东亲自废弃了他领导人民制定的宪法

新中国宪法实施8个月之后，国家就发生了一起重大的违宪事件—处理“胡风反革命集团案”。由于胡风上书而引发的全国范围的肃反运动，是对新中国第一部宪法的最初冲击。 1957年下半年发动的全国性反右派斗争，更是对我国宪法的严重践踏。此后，“左”的思想取得统治地位，我国宪法所确立的正确原则和制度被横加挞伐。“法律虚无主义取代了建国初期的法制观念，封建的人治思想取代了毛泽东曾经认为是克制腐败的重要方法的民主制度。就这样，宪法成为一张被尘封起来的纸片。”[8]从1957年反右派斗争起，领导人的看法和注意力改变了，从此不适当地强调阶级斗争和大搞群众运动，“人治”的思想抬头，不再那么重视宪法和法律了，有时甚至置宪法和法律于不顾。1958年，毛泽东在一次会议上说“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。民法、刑法那么多条谁记得了，宪法是我参加制定的，我也记不得了。我们基本上不靠那些来维持秩序”、“不能靠法律治多数人”、“我们的每一个决议都是法，开会也是法”、“主要靠（党内）决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序”。[9]他甚至还提出，“许多问题的解决，光靠法律不行，法律是死的条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批判，会上一斗争，比什么法律都有效”[10]。1959年毛泽东进一步提出，“要人治不要法治”。从此，我国宪法中确立的法制原则被作为资产阶级的东西受到批判。刘少奇明确指出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作办事的参考。”[11]

宪法是公民权利的保障书，是配置国家权力的一把利器。但为什么新中国第一部宪法实施时间很短便遭到被废弃的命运呢？从我国第一部宪法制定的指导思想、理论基础和有关内容的规定中，我们可以发现这绝不是一种偶然。首先是政治实用主义思想的影响。作为资产阶级民主革命产物的宪法，是在发达的商品经济中孕育出来的，它以市民社会的强大为前提条件。西方宪法是以控制国家权力为手段来实现保障公民权利这一根本目的，并依靠社会强制力保证实施的国家基本法。而宪法在中国的产生却缺乏这种背景。对中国社会来说，宪法完全是一种“舶来品”，是为了政治变革的需要而人为地设计出来的。清末预备立宪是为了在政治上挽救清朝行将灭亡的命运，孙中山的《临时约法》是为了限制袁世凯的权力而因人立宪，北洋军阀修宪的目的是为了争权夺利，宪法成了政治斗争和权力斗争的粉饰与装潢。南京国民政府以党代政，宪法完全成了当权者手中的玩物和实现政治目的的手段。新中国制定的第一部宪法，正如前文所论及，可以说在很大的方面是受了前苏联的影响，当时的一个主要目的是防止敌对方攻击中国共产党执政的合法性问题。其次是宪法工具主义倾向的影响。众所周知，在中国封建时代，法律被视为“治国之具”，由于我国长期的封建历史，法律工具主义的观念在人们心目中的影响根深蒂固。儒家文化的深刻影响，又使得我国法的价值判断一直停留在“法律工具论”上。人们重视法律为“治之柄”、“治之具”的属性，注重法律“言出法随”等与个人权威的联系，这种思想在作为领袖人物毛泽东的头脑中也留下了它的烙印。毛泽东曾经明白表示说：“所以，为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”[12]可见，当时制宪的动机，主要是把新民主主义的理论、政策、方针以及过渡时期的总任务等政治主张合法化，实际上是为了共产党统治的合法化。这样，宪法的政治工具性便不可避免。宪法不能被当作最高权威予以尊重，宪法被尊重的程度完全取决于宪法对执政者的现实目的的实现有无帮助。执政者是否运用和尊重宪法，完全要根据具体情况和执政党或其领袖人物的个人好恶而定。这就存在着一个潜在的危机，一旦政治形势和任务发生变化，就必然会影响宪法的稳定性，损害宪法的权威和价值。这一点已经被我国的宪政实践所证明。再次，新中国第一部宪法在规定的内容方面也存在重大缺失。如对宪法作为国家根本法的地位，以及宪法的法的属性都缺乏必要的说明；对如何以宪法来限制和约束政府权力的机制、监督宪法实施的措施、公民基本权利的宪法保障等等内容，也都没有作出明确的规定。因为在宪法工具论的观念下，党的领导具有绝对的权威，人民政府与人民利益是完全一致的，宪法不可能去规定防止权力滥用而限制和约束政府权力的条款与机制，也不可能去建立完善的宪法监督体制和追究政府与官员违宪责任的程序，更不可能通过宪法的途径去解决侵犯公民基本权利的问题。政治实用主义与宪法工具主义观念的影响、我国长期的人治思想传统和宪法文本内容的缺失，注定了新中国第一部宪法实施不久便遭废弃的必然宿命。

四、新中国第一部宪法命运嬗变的几点启示

新中国第一部宪法是我们国家社会主义性质宪法的源头，它制定与实施的历史虽然已经成为过去，但尚不遥远，正所谓“一切历史都是当代史”。我们今天对新中国第一部宪法的制定与实施情况进行追忆，是为了在新中国宪政运动的历史中，搜寻对我们有益的经验并更好地规划我们未来的宪政生活。我们只有牢记历史，并在理想与现实不断地调适的过程中，方能逐步实现良好宪政之理想。新中国第一部宪法的制定与实施的实践，至少能给我们提供以下四个方面的启示。

启示之一：必须认真地处理好执政党的领导人与宪法的关系问题。中国是一个具有两千多年封建社会历史的国家。我国封建社会的历史之所以特别漫长，有许多原因，但其中一个很重要的原因，就是我们的历代祖先忽视了建立一套民主与法制的制约机制，而只是把希望一厢情愿地寄托在“好皇帝”们身上。中外历史的经验一再表明，道德的自律尽管也是十分重要的，但由于人类本性的弱点所致，道德的自律作用最终也是靠不住的。英国思想家罗素在他的名著《权力论》中指出：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。”因此，只要有国家和国家权力存在，掌握权力的人就可能滥用权力。孟德斯鸠曾经说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[13]权力之间的相互均衡和相互制约，正是体现了“以权力约束权力”，使得任何人或机构在拥有某种权力的同时，就受到另一种权力的约束，它们不可能拥有无限的权力或绝对的权力，这样就能杜绝个人独裁或某一集团和机构独揽政权的现象出现。我国建国不久就酿成“文革”那么大的悲剧，也是与领袖人物的权力完全得不到制约所致。巴金老先生死不瞑目的一件事情是未能建立一座“文革”纪念馆，以警示世人不让“文革”那样类似的悲剧再重演，这当然是有意义的。更为重要的，是我们必须建立起一套完善的权力约束机制，靠制度去规范人们（包括领袖人物）的言论与行为。宪法控制国家权力的功能要求我们，在一个实行法治的国家与社会中，任何人的言论与行为必须受到宪法的约束。在法治社会里，在一个好的制度下，监督制约机制必然是健全的，它可以有效地纠正不良的倾向，使坏人在这种机制下做不成坏事；而在一个人治社会里，在一种不良的制度下，则会百病丛生，即使是好人也难以避免会被没有制约的无上权力宠坏，从而做出坏事，给国家和民族带来巨大的灾难。

启示之二：必须培养民众对宪法和法律精神的敬畏与信仰。中国自有宪法已近百年，但宪政步履却姗姗来迟，历程多蹇。我国近代宪政发展的一个最大特征，就是有宪法之形式，而无“宪政”之实质。从民国建立到1949年旧政权的终结，这短短的几十年里，制宪活动频率之高，在世界宪政史上，也为罕见。尤其是在北洋政府统治时期，宪法和宪法草案就有10部之多，但是，宪法的制定与宪政的推行却毫不相干。在形而下的意义上，法律是一种社会工具，这对于一个社会来说容易做到；在形而上的意义上，法律则是一种信仰，这对于一个社会来说不容易做到。一个社会，可以以较快的速度建立比较完备的法律体系，但是在一个缺乏法治精神和缺乏法律信仰的社会中，培育公民对于法治精神的理解和对法律的信仰，并使之广泛社会化，却是一个困难的也是一个漫长的过程。

由于政治理念、法律传统和历史文化的不同，中西方人看待宪法的观念也有很大的差异：在西方人看来，宪法表现了民众对人性和国家权力的不信任，人们制定宪法，主要是从防止国家权力作恶的目的出发，去控制国家权力的运行，保证公民私权利不受国家公权力的非法侵犯；而在中国人看来，宪法是对国家权力的确认，是巩固国家权力的根本大法，是人们对国家权力信任、拥戴的产物。因此，宪法是对获得胜利阶级革命果实的确认，是对敌对阶级实行专政的工具。当然，宪法、法律作为国家上层建筑的一部分，作为统治阶级意志的一种体现，肯定具有对被统治阶级专政的职能。但是，只看到宪法的专政职能是远远不够的，因为宪法还具有防范国家公共权力作恶的控权功能。从控制国家公共权力的角度来看，宪法如同人民颁给政府的一张“营业执照”，它规定了政府的“经营范围”，要求政府按被授予的权力运行而不能“超执照经营”，否则人民就要按照法定的罢免政府这一程序吊销政府的“营业执照”。

我国近百年的宪政历史表明，宪政的实际运行是与公民的宪法意识紧密相连的。宪政是一种可操作的、具体的、有形的实践活动，而宪法意识则是一种观念、感觉和心理状态，它深植于公众的意识之中，又反作用于具体的宪政实践。宪法意识在确立宪法的过程中可以起到先导的作用，没有宪法意识为先导，没有建立起宪法意识的思想基础，宪政运动是不可能真正存在的。而我国缺少的恰恰正是民众对宪法和法律精神的敬畏与信仰。人们一方面在嘴上把宪法奉为“根本法”、“母法”，另一方面却在行动上又将她供在神坛之上而虚置，宪法在处理政治事件和人权保障方面的作用得不到根本的发挥。新中国的宪政实践昭示我们，宪法要保持旺盛的生命力，就必须走下神坛，去取得民众的敬畏与信仰。

启示之三：必须发挥宪法在权力配置与制衡方面的重大作用，真正实现对国家权力的监督与制约。世界各国的宪政实践表明，一个国家的政治、经济、文化和各项社会事业要想得到持续、稳定、高效的发展，就必须要处理好国家权力之间的关系，达到分权与制衡的目的。我国虽然在改革开放以来取得了举世瞩目的成就，但也存在许多诸如腐败之类的严重的社会问题。造成这些问题的原因有很多，但最根本的，恐怕还是在国家权力的配置与监督制约方面存在缺陷。立法权力的缺失、行政权力的膨胀、司法权力的弱化等问题，实际上还没有得到很好的解决。当然，由于历史与国情的不同，我们不可能去照搬西方国家的“三权分立”体制，但西方国家在权力分立与制衡方面的成功经验，却无疑是值得我们认真思考并加以借鉴的。当下最紧迫的问题，是需要完善在全国人民代表大会这一根本政治制度之下权力的监督与制约问题。值得欣慰的是，我们国家已经意识到这个问题，正在朝着这个方向不停地努力并已经取得一些重大进展。2004年2月，新华社授权全文播发《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》。这标志着我国党内监督的模式已经从依靠领导人的政治意愿转移到依靠制度来进行规范。从党章关于党员有权“要求罢免或撤换不称职干部”的一般性规定，到《中国共产党党内监督条例（试行）》明确提出建立党内罢免或撤换制度，这是党内民主在制度层面上的一个重大发展。按照这种路径走下去，我国一定能够发挥宪法在权力配置与制衡方面的重大作用，真正实现对国家权力的监督与制约，中华民族也一定能够以坚实的步伐，跨人伟大的法治时代。

启示之四：必须逐步完善我国的宪法监督与违宪审查制度。有了宪法，并不当然意味着人权就可以得到保障。历史一再表明，政治并不是当然地在为国民的幸福而运作。立宪主义在现代国家的一个重要成果就是确立违宪审查制度，并根据国民利益和意志来对宪法的实施予以保障。作为人类政治与法治史上最重要的制度之一，违宪审查制度是现代国家控制国家权力、保护公民权利的最有效的手段。正因为如此，西方许多国家都普遍建立起了具有自己本国特色的违宪审查制度。我国宪法中没有明确规定违宪审查制度，而是规定了宪法的监督制度。新中国第一部宪法明确规定：全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权，由此确立了我国由最高国家权力机关监督宪法实施的模式。但是，由于缺乏相关监督的程序性规定，导致在实践中宪法的监督工作流于形式。1975年宪法就连这种形式也被取消，对宪法的监督实施问题根本未作任何规定。1978年宪法在条文中恢复了宪法监督实施的规定，仍然由全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权，但在具体制度上还是没有落实。我国现行宪法的监督制度是根据1982年宪法的规定而确立的，它在序言中明确宣布宪法是国家根本法，具有最高的法律效力，规定全国人民代表大会及其常委会监督宪法的实施。这尽管从宪法规定本身保证了我国最高国家权力机关得以经常性地行使监督宪法实施的职权，但由立法机关自己去监督宪法的实施，其正当性基础和实际效果又遭到人们的置疑。2000年通过的《中华人民共和国立法法》在我国现行的宪政体制下，虽然对我国的宪法监督制度作了一些完善，但总的来说，我国的违宪审查制度并没有大的突破。一个不争的事实是，新中国成立50多年了，立法机关还未处理过一件违宪事件，而实际上破坏宪法权威、践踏宪法尊严的事件却时有发生。虽然宪法明文规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，但也只是停留在规定、观念层面上，并没有真正地走进现实的法律生活中来。如全国人大常委会迄今尚未撤销过一项违宪或违法的法规；国务院、最高法院等五种机关迄今未向全国人大常委会提出过一次审查撤销的要求；民间提出的违宪审查建议迄今也尚未有过被采纳并启动审查程序的先例。在人权保护载人宪法和建设社会主义法治国家的背景下，我们必须考虑借鉴西方国家的先进经验，尽快完善我国的宪法监督与违宪审查制度，以切实加强对公民宪法权利的保护。

【注释】 [1]毛泽东：《在全国政协一届二次会议上的讲话》，载《毛泽东选集》第6卷，人民出版社1999年版，第328页。

[2]李晓兵：《在政治边缘的宪法》，载张庆福、韩大元：《1954年宪法研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第293～294页。

[3]殷啸虎：《新中国宪政之路》，上海交通大学出版社2001年版，第49页。

[4]毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第437页。

[5]毛泽东：《关于宪法草案的问题》，载《党的文献》1997年第1期。

[6]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年版，第501～504页。

[7]同注[1]。

[8]同注[2]。

[9]周叶中、胡弘弘：《中国宪法学世纪回眸》，载《法学评论》2001年第6期。

[10]同注[9]。

[11]项淳一：《党的领导制度与法制建设》，载《中国法学》1991年第4期。

[12]同注[1]，第258～259页。

[13][法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1979年版，第39页。

【期刊名称】 《法治研究》【期刊年份】 2011年 【期号】 7