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“创新论坛”第三讲:慈善立法中的基本问题

薛宁兰、余少祥、冉昊、董文勇、邓丽、田禾、贺海仁、李洪雷、黄金荣

 

 

 

 

 

2014年4月29日下午,法学研究所、国际法研究所 2014年度"创新论坛"第三讲在会议室举行。法学所创新工程项目——"实现社会公平正义的社会法理论与实践问题研究"项目的首席研究员薛宁兰、执行研究员余少祥和冉昊从不同侧面就"中国慈善立法中的基本问题"发表了演讲,执行研究员董文勇、项目助理邓丽担任评论人。

在演讲中,薛宁兰研究员首先简要梳理了慈善事业的发展和立法现状,并分析了现有立法存在的主要问题。她指出,随着政府职能的转变、社会财富的增加,以及对慈善的重新认识等时代背景的转换,中国慈善事业从上个世纪八、九十年代开始逐渐复苏,与此同时,立法机关和国务院进行了一些慈善立法,例如1998年的《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。但是,由于缺少一部主干法,现有慈善立法层级较低,各法律、法规、规章之间存在冲突和不周延的地方,制度体系亦不够完整,现有的双重管理体制很不利于民间慈善组织的发展。她指出,目前中央强调要逐步推进民间慈善组织的发展,民政部也正在推动慈善立法,"实现社会公平正义的社会法理论与实践问题研究"创新项目组的成员也不同程度地参与了民政部立法的起草过程。接着,薛宁兰研究员结合"慈善事业促进法"的社科院版学者建议稿对慈善立法中的宏观定位等主要问题进行分析。她认为,应该推动起草一部慈善事业的基本法,并且这部基本法应该是一部综合性的法律,不仅是组织法,同时也是活动法,同时,应该明确政府促进民间慈善事业发展的角色定位,并对现代慈善概念与传统慈善概念的区分有清楚的意识。通过与《江苏省慈善事业促进条例》、《宁波市慈善事业促进条例》、《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》等地方先行立法的比较,薛宁兰研究员指出,建议稿基本沿袭了上述条例的立法体例,重点介绍了社科院学者版建议稿的主要内容。该建议稿对"慈善"概念进行了界定,并对慈善组织的成立、治理结构、资产与收益、信息公开,终止等事项进行了详细的规定,同时,为促进慈善事业的发展,该建议稿也对慈善促进措施进行了规定,对政府职责进行了定位。

接着,余少祥副研究员就慈善组织的准入问题进行了进一步的阐释。余少祥副研究员指出,我国慈善组织的准入制度属于严格的审批登记许可主义,加之对慈善组织业务和规模实行竞业限制,并对设立慈善组织规定了比较严格的刚性条件,我国慈善组织发展的空间不是很大。他认为,慈善事业的发达程度是衡量一个社会文明进步的标志,也是构建和谐社会的重要因素,因此有必要降低慈善组织的准入门槛,而且这也是国际上大多数国家的做法。他指出,由于中国现行的双重管理体制,我国大部分慈善组织从诞生之日起,就是一种半官方组织,受到政府的严格控制。但慈善组织作为政府和市场之外的第三部门,有着独特的地位和作用,应该做一些"市场不为、政府不能"的事情。因此,新的慈善立法有必要明确其独立地位,降低其准入门槛,同时为其发展提供宽松、规范的法律环境,使之真正摆脱行政依附。随后,余少祥副研究员就如何完善我国的慈善准入制度提出了自己的见解。他认为,审批制是比较适合我国现阶段慈善组织发展的一种管理手段,但应在现有基础上逐步完善,摒除现行制度的缺点,使慈善组织准入制度走出"双重管理"的怪圈,走上良性治理之路。慈善基本法设立准入条件的目的是为了促进慈善事业的发展,而不是压制其发展。因此,对于草根慈善组织,应给予生存空间,进行备案管理。对一些规模较大、专门从事慈善事业的组织可进行严格管理,因为其规模大,公共性也强。对社会中存在的大量未登记组织,应按照新标准重新认定,进行注册登记,不必要登记的,给予合法身份,使其接受行业监管。对于非法组织,则直接解散或取缔。慈善准入是政府对慈善组织管理的第一个环节,但不是唯一有效途径。因此,在放宽准入的同时,必须建立稳定有效的约束机制和严格的事后处罚机制,以保障其健康、有序发展。一直以来,我国在慈善资金的筹集、管理、捐赠项目和资金投向等方面存在的问题较多。因此,应通过立法形成多管齐下的监督制约机制,使多种力量形成合力,最大限度地保障慈善事业的公开性和透明度,以促进慈善事业的健康发展。慈善是社会公益事业,要真正为慈善组织提供支持,仅仅降低门槛还不够。也就是说,政府部门要做的不仅是"松绑",还包括各方面的优惠和扶持。同时,推进慈善机构自治管理,提高从业人员素质,实现慈善事业专业化、职业化发展。

冉昊副研究员从私法走向社会法的角度就慈善捐赠中的问题和规则进行了反思。她首先引述了经济学家的观点:慈善捐助作为收入的第三次社会分配对社会的良性发展具有重大意义,慈善捐助是社会自发的调节方式,对于减少贫富差距加大带来的社会矛盾具有重要意义。丛林竞争的市场规则与社会慈善共同发展才能作为两架引擎同时推动社会良性发展。所以推动社会慈善捐助的发展是现在对过去的补课,有助于改善中国三十年经济发展带来的一些问题。接着,冉昊副研究员对捐赠涉及的主体、慈善财产的性质、慈善财产的监管等宏观问题进行了分析。她指出,近代慈善已经具有了组织的特征,需补正对个人的重视。对于募捐财产的性质,国际上的惯例是将其作为信托财产,但是信托财产源自英美法系,而大陆法系财产权概念的源头来自所有权,其它权利都是由所有权派生出来。但是强调所有权的源头对募捐财产这种"社会公共财产"来说并不合适,物权法中也没有"社会公共财产"的分类,财产的性质决定了谁分配并支配其产生的利益,以及谁对财产分配不满享有抗辩的权利,但是现在却没有合适的制度规范它,这导致围绕着募捐财产产生了很多纠纷,影响了募捐制度的健康发展。接着,冉昊副研究员从公司法和合同法的角度分析了汶川地震后的万科捐赠风波、章子怡诈捐门事件、天价矿泉水事件三个微观案例,并对新发展出来的"战略慈善"观念、募捐承诺合同的撤销问题、募捐财产信息的公开与传统的民法、公司法的关系进行了反思。

演讲后,执行研究员董文勇和项目助理邓丽分别对三位演讲人的演讲做出了回应。田禾研究员、贺海仁研究员、李洪雷副研究员、黄金荣副研究员等分别就社团的管理制度、社团法人的概念、慈善捐助的选择权、战略慈善等问题与演讲人和评论人进行了深入交流。

 

(法学所科研处聂秀时撰稿,中国法学网记者摄影)