2022年11月10-11日，由中国社会科学院法学研究所承办的“第十一届中国社会科学论坛（法治·2022）”在北京成功举行。本次论坛的议题是“当代法典化理论与实践”，论坛分为两场，主题分别为“劳动法法典化的理论与实践”和“行政法法典化的理论与实践”。11月11日举行“行政法法典化的理论与实践”论坛。来自全国人大及其常委会、中国法学会、北京大学、清华大学、中国政法大学、上海交通大学、对外经济贸易大学、西北政法大学和中国社会科学院等国内机构，以及来自美国、德国、法国、意大利、俄罗斯、日本、韩国、巴西等国外机构的专家学者共60余人，以线上线下相结合的方式参加了本次论坛。论坛开幕式由中国社会科学院法学研究所所长莫纪宏研究员主持。

开幕式上，中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记陈国平首先对参会嘉宾表示欢迎和感谢。他表示，做好法典编纂工作，对于完善中国特色社会主义法律体系，坚持全面依法治国、推动法治中国建设，乃至实现党的二十大报告中提出的奋斗目标具有重要意义。法典是人类法治文明的重要成果，法典化通常是一国法治发展到一定程度时的必然选择。重视法典编纂特别是行政法典的编纂是中华法系的优良传统，其经验可以为我们今天的法典编纂提供有益借鉴。法学研究所曾在民法典编纂过程中发挥积极作用，今后将继续为包括行政法典等在内的法典的编纂发挥重要作用。此次论坛上，各国专家将分享该国行政法法典化和体系化的经验，有助于增进中国和外国对于彼此行政法治成就的了解，并为中国成功编纂行政法典贡献智慧、提供镜鉴。

全国人民代表大会宪法和法律委员会副主任委员江必新对法学研究所长期以来对中国法治建设的贡献和智力支持表示感谢和敬意，并表示，中国的法治建设已经进入了体系化建设的新时代，随着行政法治的不断发展，行政体系化建设的条件已经成熟。行政法治体系化建设是一个庞大的系统工程，应当坚持两条腿走路：一方面，编纂比较概括的行政法通则或行政基本法，为行政管理活动提供基本规范；另一方面，在一些立法较为成熟的领域逐步实现法律体系化建构。在此过程中要坚持问题导向，既要秉持积极进取的态度，又要坚持科学的精神；既要注意定型化和稳定性，又要坚持与时俱进。

中国政法大学校长马怀德教授表示，本次论坛的召开是法学界贯彻落实党的二十大会议精神的积极举措。他认为，行政法的法典化是大势所趋，是坚持科学立法、民主立法、依法立法，进一步推动法治政府建设的需要。行政法典的编纂，要坚持科学定位，确保法典的系统性、协同性、规范性和整体性；要处理好与现行行政法律之间的关系，在对已有法律进行重新规范提升和再组织、再构造的基础上进行；要把握好编纂进度，先制定《行政法总则》《行政程序法》《行政监督法》，在此基础上再将已有的法律法规按照行政法总则、行政活动和程序、行政监督和救济三大部分进行重新整合汇总。

论坛第一单元主题为“东亚行政法法典化”，由中国社会科学院法学研究副所长李洪雷研究员主持。

日本山口大学教授石龙潭以“日本行政程序法的法典化之路”为题进行发言。他介绍道，日本《行政程序法》的成典经历了萌芽期、初创期和收获期三个阶段，其最终成典是内因与外因相互作用的结果，也是理想与现实妥协的产物。日本《行政程序法》在充分考虑社会、经济、政治条件的基础上制定，在充分顾及行政多样性的基础上加以合理统一，注重公正与效率的调和，其中体现的法典化作业与行政改革相结合、充分考虑本国特有情况、从与公民权利义务直接相关的领域入手等特点对于中国行政法法典化具有启示意义。

上海交通大学凯原法学院宪法与行政法研究所所长朱芒教授以“日本行政程序法的特点”为题进行发言。他从内部外部关系和所涉及节点的范围两个角度，对行政法法典化的方向进行了区分，认为日本《行政程序法》主要关注外部行政的特定措施，选择了当时能够进行有效法律控制的特定节点，包括基准设定、听证、理由明示和文件查阅四个方面。朱芒教授特别就日本有关听证制度的规定对中国的启示进行了介绍，认为听证会的体系化和适用范围是今后研究的重点。

韩国法制研究院外部研究员白智妍代韩国牧园大学公共行政系公共行政法教授李奕贤以“韩国公共行政法编纂：成就与局限”为题进行发言。她介绍，韩国在早期行政法并不完整的背景下，行政法律系统化方向主要是制定行政程序法和行政基本法作为对原有法律的补充，1996年颁布的韩国《行政程序法》有助于对违法不当行政行为的事先预防和对复杂分散的程序性规定的整合，但也存在局限性；2021年韩国《行政基本法》的颁布促进了实体法的系统化，有助于保护公民权利与提高行政效率。她还指出了韩国制定行政法领域统一法典的方向。

西北政法大学行政法学院教研室主任李龙贤博士以“行政法法典化路径探索：韩国《行政基本法》制定经验与借镜”为题进行发言。他认为，如何实现行政法总则或法典对各个部门法的贯穿，是中国行政法法典化面临的重要问题。作为总则性法律规范的韩国《行政基本法》首次在法律条文中确立了行政基本原则，并与现行的《行政程序法》等法律进行了对接，呈现出基本法和程序法共存的特有现状，这种总则规范与程序规范的协同框架可为中国立法工作提供借鉴。

在讨论环节，北京大学法学院教授湛中乐发表了评论，认为行政程序法应是未来法典化的核心领域，同时也应包含行政行为基本原则等行政实体法的内容。

论坛第二单元主题为“欧洲行政法法典化I”，由清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所所长于安教授主持。

德国汉堡博锐思法学院教授赫尔曼·皮军德尔以“比较法视角中的行政法法典化思维”为题进行发言。他认为，德国行政法法典化的过程自19世纪开始，经历了长时间的争论，于20世纪70年代基本完成，但仍缺乏行政规范制定等方面的重要法规。有必要在德国推行改革，促进行政任务的有效执行，加强公民权益保障。未来应进一步加强行政法法典的覆盖性，实现行政效率与公民权利、民主的有效结合，排除司法行政现象，弥补国家责任和公共财产法方面法规的缺憾，涵盖行政数字化的发展。

德国埃尔福特大学助理教授罗伯特·博特纳以“数字政府与行政程序”为题进行发言。他重点讨论了联邦制背景下电子政务与德国行政程序法之间的关系，认为电子政务对行政程序和数据保护提出了新的要求，1976年德国《联邦行政程序法》对政府的信息收集与处理作出规定，近年来进一步颁布电子政务方面的法律并对宪法作出修改，在联邦和各州提供电子政务服务、公民个人数据的提交和保护等方面取得了新的发展，但在数字技术以及公民信心与技能等方面还有待进步。

中国政法大学中欧法学院院长刘飞教授分享了他“关于德国行政法法典化的几点思考”。他认为，德国《联邦行政程序法》是对已有的法律规范中程序性规范的总结和一般化内容的提取，兼具实体和程序的内容，在功能上通过一般性原则的规定起到了间接统一整合行政程序的作用，在适用范围上只适用于一般行政程序，在与其他特别法的关系上具有补充性。刘飞教授指出了通过一部法律来对分头立法形成的程序特殊规则进行一次性取代的困难，并认为德国相关立法、实施和修改情况值得中国在行政法法典化过程中加以考虑。

法国卡昂大学卡昂法律研究所教授多米尼克·库斯托斯发言的题目是“法国行政程序法典化与司法造法”。她认为，行政法作为公法展现出不对称性和不平衡性，一方面体现出多层次、宽领域的特点，另一方面行政法典实体法部分内容和范围有限。20世纪中叶以来，法国行政程序法法典化进程逐渐展开，但仍存在福利行政、地方行政、独立行政机构等大量非法典化的领域，司法造法在这些领域发挥着重要作用。在近年来法国行政法法典的重塑中，需要注意法典化立法与司法造法的动态协调。

中国政法大学行政法研究所所长成协中教授以“法国CRPA对我国行政法典编撰的启示”为题发言。他认为，《法国公众与行政机关关系法典》（CRPA）所涉及的公众与行政机关关系具有基础性地位，包含了较多实体法内容，在结构和内容上更加丰富，明确了辩护权、法的安定性等一般法律原则，统一和明确了行政行为的撤销、废止规则，创新了公共参与形式，为软法规则制定预留了公共参与空间，并重申了若干重要规则。他主张，应将法规范的澄清和简化作为法典编纂的基本目标，以程序规范为重点，注重规则的灵活性，并重视法院在行政法原则和规则适用方面的积极性。

论坛第三单元主题为“欧洲行政法法典化II”，由对外经济贸易大学副校长王敬波主持。

俄罗斯联邦政府立法与比较法研究所高级研究员谢凯以“反腐败立法体系化：俄罗斯联邦的经验”为题发言。他认为，反腐败立法规范的系统化是俄罗斯立法的重要工作，反腐败立法具有多层次的法律来源、复杂的执行机制、预防和惩戒相结合等特性，法律系统化程度较低，且具有联邦制度下立法结构的特殊性。俄罗斯联邦《反腐败法》综合了各种法律渊源中的反腐败规范，合并成一部单一的法律，具有该领域基本法案的地位，未来还需要进一步整合相关领域资源，并加强与法院和国外法学家的合作。

中国社会科学院法学研究所生态法室主任刘洪岩研究员以“《俄罗斯联邦行政违法法典》的考察与镜鉴”为题发言。他认为，现行《俄罗斯联邦行政违法法典》在公民权利和行政责任等方面弥补了过去的不足，并在立法原则、概念使用、诉讼程序、决议执行等总则内容和行政违法行为种类等分则内容上作出了重大修改，更能适应形势的发展变化，对个人权利的保障更加完善，对行政违法的规范更加具体明确，有助于防止腐败的滋生。这一法典化过程启示我们应具有清晰的现实需求和立法需求，注重与先前立法的延续性，坚持价值的统一与多元的综合。

意大利国际社会科学自由大学教授阿里斯蒂德·波利切以“意大利行政法法典新季”为题发言。他认为，由立法、法规以及司法判例所构成的意大利行政法具有较强的离散性和复杂性，且容易出现法律冲突与混乱，这导致了法典化的形成。意大利行政法的法典化一方面包括对之前立法的简化和重组，另一方面包括对新问题的法典化，特别是近年来针对数字化行政、环境保护、反腐败等问题的立法制定。

中国政法大学罗智敏教授以“意大利行政法法典化的启示”为题发言。她认为，意大利在行政法法典化进程中采取了“领域法典”的路径，在技术上主要是将相关法律统合到一部法典中，主要内容不发生变化。意大利的实践对中国行政法法典化带来了以下启示：一是围绕制定目标，在效率优先和权利保障之间寻找平衡；二是注意整体与局部的关系，在从全局着眼的同时考虑地方差异性，为局部发展预留一些空间；三是重视领域行政法的法典编纂，并在编纂过程中注重编纂技术的学习。

在讨论环节，俄罗斯联邦政府立法与比较法研究所高级研究员谢凯发表了评论，认为各国法典化需要按照本国法律系统的历史和背景来决定，同时需要不同国家的经验借鉴。

论坛第四单元主题为“美洲行政法法典化”，由北京大学法学院教授湛中乐主持。

美国美利坚大学法学院教授杰弗里·拉博斯介绍了“美国行政法典编纂经验与数字技术的影响”。他认为，美国作为普通法系国家，同样依赖国会制定的法典。1946年美国通过了《联邦行政程序法》，包含行政裁决、规则制定、公开和司法审查四个方面内容，属于框架性法律，在具体回答某些行政程序问题的同时也有意为行政机关和法院留下了一些空白，使其用行政惯例来填补。随着数字技术的发展，《联邦行政程序法》也受到了相应影响，在法案起草与制定、公共评论、公开以及司法审查等方面均取得了新的发展。

北京大学法学院教授王锡锌以“行政法法典化的需求与制度供给”为题发言。他认为，美国行政法法典化采取框架性立法的路径，通过《联邦行政程序法》等成文法的制定，在对行政活动共性方面提供规则框架的同时，也给行政机关和司法审查活动留出了一定的灵活空间，体现了行政发展与规则供给之间的内在联系。这一思路对于中国行政法法典化具有指导意义，我们应一方面通过共性制度的规定，解决行政活动基本的程序和原则问题，加强对公民基本权利和自由的保护，另一方面也要为行政活动的灵活性、创新性和未来发展留出空间。

巴西马拉尼昂州检察院检察官卡修斯·吉马雷斯·柴以“巴西行政法的编纂和《梅里达公约》之后的问责制问题”为题发言。他认为，巴西的联邦体制带来了公共行政部门的多样性，且每个政府部门具有较高的自治权，这给行政的稳定性带来了不利影响。行政法典可以对基本原则作出规定，并有助于对个人权利解释的统一性。行政法典可以包含基本原则的一般性规定和关于程序的基本规则，从而有助于提高行政的透明度和民主正当性，带来稳定的、系统化的行政法律支持。

中国社会科学院拉丁美洲研究所政治室助理研究员刘天来分享了他对于“巴西行政法的历史演进”的考察。他认为，巴西行政法在数百年的演进中相对呈直线性发展，其深受外国行政法影响，在对外国行政法的不断学习吸收中形成和发展，从而具有兼收并蓄的特点，容纳了大陆法系和普通法系的元素和优点，并形成了判例制度等特色制度。巴西有行政法成文化的传统，随着其他法律部门的法典化，以及出于便于行政的需求，巴西行政法法典化的声音也开始出现，不过尚未形成统一看法。

本次论坛的闭幕式由中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室副主任李霞主持。

全国人大常委会法制工作委员会立法规划室副主任黄海华表示，总结法典编纂的经验，其中重要一条是政治决断和政治推动。我国民法典编纂完成后，习近平总书记指出要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。中国共产党二十大报告提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进国家各方面工作法治化。这些重要论述为中国开展包括行政法在内的法典化提供了前提性条件。随着中国法律特别是行政法数量的增多，法律的体系化任务日益迫切，法典化是法律体系化的一个选项。近年来中国学者对于行政法法典化问题进行了深入研究，取得了丰富的研究成果，相信必然为法典化提供理论支撑。

中国社会科学院法学研究所副所长周汉华研究员表示，本次论坛上中外专家分享了不同国家行政法法典化的情况，视角多元，内容丰富，贡献了许多真知灼见，对于行政法学理论研究和行政法治实践发展具有重要意义。法律的体系化具有本身的价值，也是法律进步的标志。各国行政法法典化的进路与各自国家法律的传统、文化有着非常紧密的关系。中国行政法法典化需要明确目标定位，考虑传统和现代化的结合，注重对国际有益经验的研究、借鉴与吸收。在法典化的过程中需要明确法典化的目标，在法典化的讨论中需要明确相关概念与使用语境。他期待今后中外法学专家能有更多交流和研讨的机会，共同推进行政法法典化的研究和实践。

（宪法行政法室/供稿）