昨天，证监会官网公布，证监会、财政部联合研究起草了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定（草案）》（以下简称《规定》），向社会公开征求意见。

《规定》共十四条，明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制。其中，明确受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请。

专业人士认为，《规定》的总体思路是在民事责任因公法财产责任的执行而不能实现时，由证监会申请财政回拨从而使证券民事赔偿责任优先原则得以落实。

法律实务及学界普遍认为，《规定》健全证券民事赔偿制度体系，为全面实行股票发行注册制提供更加坚实法治保障的重要举措，对于解决民事赔偿责任优先落实难问题，切实保护投资者合法权益具有重要的现实意义。

民事赔偿责任优先落实难问题仍存

《规定》公开征求意见的背景是，实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出，一些行政处罚案件特别是大额行政罚没款案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款，导致民事赔偿责任无法落实。

中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出，修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序，对解决相关问题起到了积极作用。

据了解，由于现实情况比较复杂，行政处罚先于民事判决作出的情况仍会发生，民事赔偿责任优先落实难问题仍然存在。

“原《证券法》1998年刚出台时就确立了证券民事赔偿责任优先原则，但由于缺乏相应的程序性保障规范以及必要的配套实施机制，致使该原则始终未能付诸现实。”中国社科院法学所商法室主任、研究员、博士生导师陈洁告诉记者。

陈洁指出，司法实践中，由于行政处罚在执行效率上领先于民事赔偿，等到证券民事诉讼尘埃落定，行政罚款以及没收非法所得等早已上缴国库，在缺乏财政回拨机制的前提下，投资者的民事赔偿诉讼即使胜诉也可能一无所获。

2021年全国“两会”期间，全国人大代表、时任深交所理事长王建军提交了关于推进证券罚没款“赔先罚后”机制的建议。他认为，在提升证券违法责任追究力度的背景下，高额证券罚没款可能进一步削弱相关责任人的民事偿付能力，使受损投资者无法得到及时、充分赔偿的矛盾更加突出。为稳步推进注册制改革，切实保护投资者合法权益，有必要深化落实民事赔偿责任优先原则，构建证券罚没款“赔先罚后”的机制。

《规定》是落实《证券法》规定的民事赔偿优先原则的重要举措。《证券法》第二百二十条规定，“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任”。

此外，根据《国家金库实施细则》第二十条的规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在财政部明文规定的前提下可以进行退库。目前，对违法行为人错缴、多缴的罚没款均可退库，相关操作有成熟的实践经验。

据此，通过将违法行为人已缴纳的行政罚没款作退库处理，用于承担民事赔偿责任，是落实《证券法》民事赔偿责任优先原则的一种可行的机制安排。

申请主体、申请期限、申请金额获明确

《规定》共十四条，明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制，主要包括以下内容。

一是关于申请主体。《规定》载明，违反《证券法》规定的违法行为人因同一违法行为，需要同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任，缴纳罚没款后剩余财产不足以承担民事赔偿责任时，向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书后，经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿的受害投资者可以提出书面申请。

此外，《规定》显示，证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请。

二是关于申请期限、申请金额。《规定》明确，受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请；违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请；超过一年提出申请的，证监会不予受理。

此外，《规定》指出，受害投资者申请金额不得超过民事判决书等所明确的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请；用于承担民事赔偿责任的罚没款金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额，多个受害投资者同时提交申请，申请总额超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额的，按照依《规定》确定的受害投资者申请额比例退付。

三是关于办理流程。《规定》显示，办理流程的主要内容如下：证监会行政处罚委员会受理、审核受害投资者提交的申请材料，并向出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院了解、核实案件前期执行、破产财产分配情况；证监会按年度向财政部提出退库申请。

随后，财政部审核通过的，将违法行为人有关罚没款退还至证监会账户；证监会收到退库资金后，及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者；证监会办理完退付手续后，将退付情况及时通报出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院，并公示退付相关情况。

对受损投资者的最大保护

《规定》的制定，标志着《证券法》民事赔偿责任优先原则的落地取得了新进展，对践行以人民为中心的发展思想，切实保护投资者合法权益，深入推进注册制改革具有十分重要的意义。

“《规定》具体落实了证券法有关规定，进一步完善了民事赔偿的实际效果，体现了资本市场监管的人民性。同时，与财政部门的衔接配合也展现了统筹协同的特征，契合‘依法治市’的要求。”北京大学教授郭雳如是称。

陈洁认为，《规定》的总体思路是在民事责任因公法财产责任的执行而不能实现时，由证监会申请财政回拨从而使证券民事赔偿责任优先原则得以落实。该规定对健全证券民事赔偿制度体系，切实保护投资者合法权益，无疑具有重要的现实意义，同时也为全面实行股票发行注册制提供更加坚实的保障举措。

上海久诚律师事务所主任许峰表示，证监会根据法律规定制定这一细化规定，对于严格执行《民法典》和《证券法》、优先保护中小投资者的利益具有重要的现实意义，是一个比较务实的保护投资者权益的举动。

“在《证券法》修订之前，投资者民事索赔总体金额不高，证监会行政处罚所涉及的罚款更低，这让民事赔偿和行政罚款所涉及的冲突不够明显，而在《证券法》修订后，行政违法罚款数额大幅度提高，投资者提起的索赔数额也越来越大，往往这类行为对应的上市公司等被索赔主体清偿能力又比较差，这个时候民事赔偿和行政罚款的冲突可能会较多。”许峰指出，证监会此次征求意见在《证券法》修订之后，其具有更加现实的意义。

更为普遍的观点认为，投资者因证券违法行为人的行为遭受损失时，通过一定的机制安排，使其尽快获得经济赔偿，是对投资者最大的保护。制定《规定》，在符合一定条件时通过退库使投资者获得实实在在的经济利益，是资本市场践行以人民为中心的发展思想，提高投资者获得感的重要举措。

来源：央广网2022年3月12日，记者高艳云。