2022年全国两会召开在即，全国人大代表，中国社科院学部委员、法学所研究员孙宪忠向《中国经营报》记者表示，关注“三农”问题，要重视农村集体经济组织的特别法人地位，明确农民在集体经济中的权利和地位，随着城市不断向农村扩展，一些新出现的问题应该得到关注。

孙宪忠代表从2013年起就关注编撰《民法典》，并在此后每年两会上都提交相关《民法典》编撰的议案，受到中央有关部门的充分肯定。

《中国经营报》：随着时代的发展，你如何看待农民与土地的关系？农民是否有必要与土地捆绑在一起？思考这些问题的底层逻辑是什么？

孙宪忠：在农村与城市的生产力发展水平相比已经发生巨大变化之后，应及时改变相关观念。当前，我国国民经济总产值中农业总产值所占比例已经小于10%，而农村居民人口还占国家总人口的40%左右。城市工商业反哺农业的时代已经到来，而且国家已经开始实施补助农业的各种措施。但是，可以清楚地看到，把庞大的农业人口固定在土地上、地权不可以流动、仍然以农村土地保障农民生存和发展的法律政策，基本上没有改动。显然，如果还是以农业保障农民的生存和发展，并以此确定相关政策，那就是要以10%的社会总产值为40%的人口提供生存和发展保障，这无疑是一个极大的认识错误。在乡村治理、国家治理中，必须思考这些重大问题。

在回顾历史和调研之后，我们得出结论：其一，在推进乡村振兴战略时，在研究完善当前我国农村治理的法律制度时，需要进一步准确认识社会主义的土地理论、农村集体化理论，尤其要注意不受某些已经被实践证明的不适合我国国情也不符合社会主义理念的观念的束缚。比如，那些一再出现的要把农村土地收归国有的观念，那些意在否定农民家庭或者个人的成员权的观念，都是不能采纳、不能认可的。其二，关于乡村治理的整体政策和法律设计，应该遵守经济基础决定上层建筑的马克思主义原理，消除上层建筑发展滞后的问题，在涉及农业的经济基础已有本质变化的情况下，勇敢地推出农村地权流转的政策思路。

《中国经营报》：随着城市的扩张，农民的权益和土地财产正在发生变化，村民委员会和农村集体经济组织之间的权限发生重叠，如何理顺这一关系？

孙宪忠：在未来乡村治理过程中，如何处理村民委员会和农村集体经济组织之间的关系，是首先需要解决的问题。村民委员会制度建立的正当性是毋庸置疑的。村民委员会作为农村的基层组织，其重要性不言而喻。但是，以村民自治组织替代农村集体经济组织，这个做法的普遍性、必要性、正当性确实存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96条已经明确把农民集体经济组织规定为特别法人之后，《村民委员会组织法》第24条规定由村民委员会代行集体组织权利的做法确实不妥。因此，我建议在乡村治理的法制建设中，首先应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题。

《中国经营报》：农民在集体经济中的权利，一直没有明确的规定，比如集体经济中的分红，给谁分，是否可以继承等等细节上的法律真空，当务之急，该通过法律明确哪些问题？

孙宪忠：现在经济发展起来了，集体经济组织的成员就要相对固定甚至固定化。很多年以来，我国有的地方先是提出增人不增地、减人不减地，后来又提出增人不增股、减人不减股。这些地方性政策的精神，就是集体成员相对固定甚至固定化的思想的反映。其实，提出这些政策的地方都是经济发展非常好的地方，这些地方的农民集体成员不希望自己的利益被稀释，因而强烈呼吁成员资格固定化。

而固定化以后，成员权的问题就彰显出来。比如，上海有些地方把农民的资格固定以后，有些人即使已进城多年，村里仍给他们分红，因为他们作为集体组织成员的身份一直没有消失。我在上海郊区调研中看到一个案例：有个人在城里工作很多年，配偶和孩子都在上海市区，后来得到村里分红好几万元，他自己都感到惊讶。原来他所在的农村集体组织分红是从20世纪80年代开始算起，村里成员资格固化了，成员资格就变成具有经济价值的成员权，因而给他分红。

现在，集体成员权的制度设计还不完善。比如，成员资格如何取得、如何丧失，成员权包括哪些内容，成员权怎样行使、怎样保护，都还是比较大的问题。据我们调查，这些问题在一些地方已经比较严重。比如，乡村治理过程中的财务问题就是成员资格和成员财产权利的焦点。在实施乡村振兴战略、推进乡村治理时，这些问题是很有必要研究解决的。

《中国经营报》：随着农村人口向城市的转移，现在存在农村宅基地使用权的浪费和混乱，解决这一问题的路径在哪里？

孙宪忠：宅基地问题是乡村治理过程中的重要问题。从历史上看，在初级社、高级社的条件下，宅基地是农民家庭私有的。到了1982年，《宪法》规定农村的土地一律归集体所有。在这种情况下，原来农村的宅基地所有权变成了宅基地使用权。后来在这个基础上，很多农民家庭在集体土地上经由申请批准程序获得了新的宅基地使用权，这是事实。因此，在当前乡村振兴战略实施过程中，要推行宅基地的“三权分置”，确实会遇到相当大的历史问题障碍。但是，放任农村宅基地使用权的浪费和混乱，当然是不行的。现在关键的问题是痛下决心，进行不得已的利益切割。

当然，首先要解决农村宅基地使用权无序扩大的问题，把紧宅基地审批关。我国人口多而耕地有限，宅基地不断侵吞耕地，这个问题现在已经非常严重。另外，要推行宅基地使用权的“三权分置”。在全国范围内，无论是发达地区还是不发达地区，农村空地空房都很多，很多宅基地上盖起的楼房一年四季无人居住，只在春节时才有人住。现在城市居民有到农村居住的强烈愿望，因而推行宅基地“三权分置”是很有前途的。

受访者：孙宪忠，全国人大代表，全国人大宪法和法律委员会委员，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员，中国社会科学院大学法学院特聘教授。

来源：《中国经营报》2022年3月2日，记者索寒雪。