《法治指数评估方法与实践》

田禾 等著

中国社会科学出版社2021年出版

【内容简介】

“中国国家法治指数”创新工程项目组所做的成果打破境外机构操纵信用评级的垄断格局，对于我国在世界上争取到国际舆论和战略性话语权，在信用评估层面保卫国家根本核心利益，具有高度战略意义。 作为阶段性重大成果，本书在空间范围上，主要包括人大立法指数、政府透明度指数、司法透明度指数、检务透明度指数、“基本解决执行难”第三方评估、前海法治指数评估等研究报告；在时间范围上，主要涵盖从2017年至2020年的最新法治实践情况和相关数据。

“中国国家法治指数”是中国社会科学院法学研究所、国家法治指数中心的重要研究成果，汇集了研究人员们多年的心血和努力。成果主要以第三方评估的方式展现出来，大多为年度性的信息公开评估和专门领域评估。这些评估有完整的法律依据和一整套评估体系和评估原则，且评估体系每年还在不断地完善之中。评估成果对推动相关领域的发展和进步有较大的作用，在实践中具有广泛的社会影响力。本书导论分析了法治指数研究的基本理论、域外法治指数的主要类型及其利弊、法治指数研究的方法、法治指数研究存在的张力与问题，并对未来法治指数研究的发展进行了展望。全书收录了近年来课题组开展的立法透明度、政府透明度、司法透明度、检务透明度、执行规范化、自贸区法治指数的评估结果。

【作者简介】

田禾，中国社会科学院国家法治指数研究中心主任、法学研究所法治指数创新工程项目组首席研究员、《法治蓝皮书》主编，兼任最高人民法院信息化专家咨询委员会委员、最高人民法院执行特约咨询专家、安徽省人民政府政务公开顾问、广东省中山市地方立法咨询专家等职务。全国先进工作者，享受国务院政府特殊津贴专家，《法制日报》“2017年度法治人物”。主要研究领域包括刑事法治、实证法学、司法制度、亚洲法等。

【序言】

《法治指数评估方法与实践》是中国社会科学院法学研究所2017年以来创新工程项目“中国国家法治指数研究”取得的重大阶段性成果，是从法治指数的角度客观反映全面建成小康社会、法治小康的收官之作，是用法治数据成就迎接“十四五”开局、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开篇之作，是新时代中国特色法治指数研究的又一扛鼎之作。它的出版对于深化中国特色法治指数研究，助力全面依法治国实践，服务法治中国建设，推动中国法学走向世界，具有十分重要的学术价值、理论意义和实践价值。

“中国国家法治指数研究”创新工程是基于中国法学学科的理论发展和全面依法治国实践的现实需要，借鉴人类法治文明创造的有益成果，采用科学指标体系、实证调查分析和数据量化评估等手段，采取跨学科、跨领域、全方位、全过程、理论与实际相结合等方法，运用课题组团队合作力量所展开实施的大型社会科学研究系统工程。

“中国国家法治指数研究”创新工程坚持以中国化的马克思主义为指导，贯彻落实习近平法治思想，立足于当代中国国情和实际，对全面推进依法治国背景下我国民主法治发展取得的进步作出量化评估，对存在的短板弱项和困难挑战作出实事求是的分析和说明，向社会公开发布客观、清晰的评估数据和评估报告，充分总结、推介和宣传法治中国建设过程中所展示的“中国智慧”、形成的“中国经验”、作出的“中国贡献”，用事实和数据否定法治指数研究领域的崇洋媚外现象，匡正中国法治评估中“言必称西方”的西方中心主义，坚定中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系、法治文化的“四个自信”。

“中国国家法治指数研究”创新工程实施以来，项目组每年选取若干重大问题、重点方面和重要角度（即“三重”原则），对立法、政府、司法、守法普法等领域法治建设情况进行客观量化评估，确证科学立法、法治政府、公正司法、全民普法守法等方面发展变化的新做法新成就新经验，通过法治蓝皮书和国家智库报告发布上述研究报告和评估结果。此外，项目组将实践调研发现的有关情况及时形成要报、内参以及内部报告，提交给相关部门，为领导决策提供参考。

具体来看，“中国国家法治指数”项目组的诸多成果，通过对全面依法治国和法治建设各领域的量化评估，从整体和细节上为我国当前立法、行政、司法体制改革和法治发展，提供科学、客观的可行性意见建议；通过具有前瞻性的指标和预测，促进权力运行规范化、程序化和法治化，消除有关制度性潜在性的风险，为党和国家的相关决策提供了简明、直观、全面、精确的参考依据。“中国国家法治指数”创新工程项目组所做的成果打破境外机构操纵信用评级的垄断格局，对于我国在世界上争取到国际舆论和战略性话语权，在信用评估层面保卫国家根本核心利益，具有高度战略意义。

作为阶段性重大成果，本书在空间范围上，主要包括人大立法指数、政府透明度指数、司法透明度指数、检务透明度指数、“基本解决执行难”第三方评估、前海法治指数评估等研究报告；在时间范围上，主要涵盖从2017年至2020年的最新法治实践情况和相关数据。

从上述报告可以管窥中国国家法治指数研究的四大影响力。一是国家法治指数项目组所撰写的研究报告刊登在《法治蓝皮书》上，该书以科学的评估和翔实的数据在近500种皮书中脱颖而出，连续多年荣获全国优秀皮书一等奖。《法治蓝皮书》已经成为观察中国法治的重要窗口，成为实务界与学术界沟通的重要桥梁。二是中国国家法治指数研究成果受到中办、国办、最高人民法院、最高人民检察院、司法部等领导机关的高度重视，有些成果内容进入决策机关发布的政策文件中，助推了相关领域的法治工作，成为中央机关推动法治工作的重要抓手。三是中国国家法治指数研究成果成为地方社会科学院开展课题研究的模板。例如，贵州省社会科学院借鉴研究方法和指标体系，对贵州省内的政务公开、人大立法、司法公开、警务公开开展第三方评估；河南社会科学院与项目组共建研究基地，运用项目组研发的指标体系，对河南法院的执行工作进行评估。四是中国国家法治指数研究成果往往成为媒体竞相报道的法治热点，成为每年“两会”讨论的议题。有关法治指数研究报告在微博上广泛传播，往往受到媒体的关注热捧。

对中国国家法治指数研究，我还有“四个期待”。一是期待中国国家法治指数研究能够长期做下去，持之以恒、久久为功，成为老字号品牌。法治问题的量化指数研究，一方面需要不断积累大量科学真实的数据，法治数据越多越充分真实，越具有客观性、连续性和可比性，就越能够说明和解释法治现实问题，预测和把握未来法治发展趋势，这样的法治指数研究价值就越高。另一方面，需要以“工匠精神”不断总结和积累经验，完善分析方法，完备指标体系，深化调查研究，把各方面工作做到最好或者极致。这都需要时间，需要实践，需要一以贯之长期努力。尽管今天这部报告在某些方面还显得稚嫩，还不够完美，但随着实践发展和时间推移，等到2035年或者到本世纪中叶我们再回过头来看，它的奠基地位、创始意义和深远影响将具有里程碑性质。

二是期待报告能够更加提升品质，真正成为“国字号”的智库成果。中国社会科学院法学研究所是党和国家的思想库智囊团，中国社会科学院实施的创新工程是哲学社会科学的“国家级工程”，本创新工程项目组实施的“法治指数研究”是"中国国家”级课题，“三个国家级”叠加，决定了中国国家法治指数研究的相关报告是项“国字号”工程，是代表国家法治研究最高水平的“国字号”成果。这个政治、理论和学术定位，要求报告要不忘初心、牢记使命，永远追求卓越，不断砥砺前行。一要在科学方法上进一步下功夫，用更加科学合理有效的调研实证比较等方法，获取第一手数据和材料，建立国家法治指数的大数据库平台，用法治数据和法律事实说话，把所有分析研究建立在大量科学数据和事实的基础上。二要在调研对象上进一步下功夫，不仅关注立法、政府和司法领域的问题，而且要把全民普法守法、法治体系建设、涉外法治建设、法治人才培养等领域，逐步纳入调研分析范畴，以求体现国家法治指数的全面性和系统性。三要在调研内容上进一步下功夫，不仅关注法治建设中公开、透明、规范、监督等问题，而且要把法治体系和法治能力建设、法治实施绩效、法治环境改善、法治文化建设、人民群众对法治满意度等内容，逐步纳入调研分析视野，以求全方位、深层次、多角度把握法治中国建设的“立体结构”。四要在战略预测研究上进一步下功夫，不仅是法治建设的“跟屁虫”，而且是法治发展的“预言家”；不仅关注全面依法治国实践中已经发生和正在发生的事实和问题，客观全面“描述”法治中国的“已然”状态，而且要关注法治国家建设的重大战略问题，在把握其基本规律的基础上，科学预测法治中国建设的发展趋势和未来走向。五要在理论学术上进一步下功夫，努力构建中国特色、中国风格、中国气派的实证法学理论体系。

三是期待中国国家法治指数的各类研究报告能够成为法治中国建设的“寒暑表”和“风向标”。许多经济学、社会学的量化指标研究，积累到一定程度、发展到一定阶段，往往会成为经济社会发展的“指示器”和风向标，例如经济领域的GDP、CPI、PPI、FDI等，社会领域的CSI、CBN、基尼系数、失业率等。中国国家法治指数研究，也应当逐步形成和具备这样的功能、达成这样的目标。在全面推进依法治国的新时代，法治GDP日渐取代经济GDP，越来越显示出其战略价值和竞争潜力，已成为中国参与国际治理集软实力、硬实力和巧实力于一身的重要体现，成为中国国内地方、部门和行业创新发展、弯道超车的保护神和助推器。因此，应当努力把中国国家法治指数的研究报告打造成为法治中国建设现实发展变化的“寒暑表”，一看便知中国法治发展的温度、力度和速度；打造成为建成法治国家、法治政府、法治社会的“风向标”，一看便知中国法治建设的走向、趋势和目标，从而更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

四是期待中国国家法治指数的研究报告能够早日全面深度走向世界，让世界对法治中国建设有更加客观的了解，更加全面的认识，更加深刻的认知。法治兴则国兴，法治强则国强。中国国家法治指数的研究报告用大量事实、数据和案例，客观真实、持续不断地记录和反映法治中国建设实践进程的整体状况，既肯定成就，又指出挑战，还看到不足，既记录分析过去和当下，又描绘预测明天和未来，让各国人民能够看到法治中国日益走进世界舞台中央的铿锵步伐，能够感受到古老中华法治文明复兴发展的时代脚印，能够体味到中国做全球治理变革进程参与者、推动者、引领者的责任担当。我们不仅要让世界知道“舌尖上的中国”“功夫里的中国”，要让世界知道“学术中的中国”“理论中的中国”“哲学社会科学中的中国”，还要让世界知道“法治中国”“平安中国”“幸福中国”，让中国为人类法治文明发展作出新的中国贡献。

李林

2021年9月于北京沙滩北街15号

【后记】

探索法学研究新路径，告诉你一个真实的中国

从2009年起，法学研究所就开始研发政府透明度、司法透明度指数，并于2010年初开始连续发布透明度指数报告，在实务界、学界和社会上都产生了较大的影响。2012年春，法学研究所连续迎来了美国奥巴马政府的高官们，他们分别隶属于奥巴马政府贸易代表办公室、美国商务部和美国大使馆。来拜访的还有欧盟使团和欧洲一些国家。美国政府代表团对透明度如此关心，我们以为是中美贸易谈判使然——美国需要了解中国的政府开放程度。后来回头一看，是当时美国政府的政策方向所致。2009年1月21日，美国迎来历史上第一位黑人总统。新总统甫一亮相就提出大国新政：阳光是最好的防腐剂。就任当天，奥巴马签署的第一份总统备忘录是《透明和开放的政府》（Transparency and Open Government）具体阐述了奥巴马的执政理念，强调建立一个开放透明、公民参与、多方合作的政府。签署的第二份总统备忘录是《信息自由法》。文中提到：“当我们有所怀疑的时候，公开是第一选择。我们不能因为公开可能会导致我们的官员陷于难堪的境地，或者会暴露我们的错误和失败，或者因为莫名的担心和害怕，而把信息打上‘保密’的标签。”这位黑人总统的施政要点是上述官员频频来访的主要原因。

信息时代降临，民众获取信息的手段和途径也趋于多元化，这对公权力机构的行为方式提出了巨大的挑战，凸显出政府公权力信息公开的重要性和地位。不管愿意与否，公权力机构的一举一动都处在被“监视”之下，“莫伸手，伸手必被捉”成为现实，任何隐瞒真实行为和现状的做法都具有丧失公信力的巨大风险。实践中，公权力制作、掌握和获取了大量信息，这些信息可能是静态的，如某个规范性文件，或权利运行中的决策、过程、结果性信息，还有的是因某种目的搜集的公民个人信息，公民有权利获取不危及国家、社会安全、商业秘密和个人隐私，与自身经济社会发展有关的信息，公权力机构有义务公布这些信息。

信息公开有很迫切的现实需求。公民、企业都处在一个巨大的网络之中，获取信息是生活和工作不可或缺的基本条件，没有任何人能生活于信息系统之外。传统社会信息对个人的发展虽然也很重要，但信息的存量和传播手段的落后性使信息的重要性大打折扣。今天，信息和数据成为社会最重要的生产生活要素，获取信息和保护信息便凸显为人的基本权利之一。公权力机构向公民公开信息，一方面可满足其生活和工作需要，另一方面也是自证权力运行合法合规的手段，让权力在阳光下运行得到落实，而不至成为一句空话。

今日之中国和十年前之中国的信息透明程度有了天差地别。公权力机构信息公开推进迅速，不断向纵深发展，在各个领域都取得了实质性的进展。以公开为常态，以不公开为例外成为信息公开的基本原则。以政务公开为例，各级政府正在积极推行“五公开”，即决策公开、过程公开、执行公开、结果公开、服务公开。政府信息公开也促进了其他领域的公开，立法透明度、司法透明度、检务透明度、警务透明度水平均有提升，形成了各领域你追我赶的大好局面。

2020年，新冠肺炎疫情肆虐，全球遭遇前所未有的公共健康危机，这对信息公开提出了更高的要求。各国相互指责对方隐瞒疫情，然而这并不能改变疫情疯狂蔓延的现实。在尚未看到疫情结束希望的今天，中国以强有力的制度优势和控制手段有效地抑制了疫情的发展，成为世界上最安全的国度。中国应对疫情的一个重要手段是疫情信息的精准搜集、密切追踪、全面公开。中国政府在疫情信息的公开方面达到了前所未有的高度。这也引起了一些质疑，特别需要明确的是个人信息保护与公共利益保护权衡的界限。毫无疑问，在危及公共安全的情况下，个人让渡权利是不得已的选择，因为在权利冲突时需要优先保护更高层次的利益。这里有两个必须引起重视的限度，一是公权力机构在搜集、使用公民信息时应当做到最小范围限度。二是公权力信息公开则必须采取相反的角度，即最大限度原则。知情权是人的基本权利之一，知情权的基本价值观就是最大限度公开。

这同时也引申出一个问题，中国努力与其他国家沟通，由于沟通的方式和方法缺陷，很难将自己的理念和成果传播出去，让世界理解真实的中国。结果是说得越多，越没有说服力。中国与一些国家的对话，不限于疫情，你说你的，我打我的，完全不在一个频道。其中有西方故意抹黑的成分，也有我方沟通时缺乏有力的证据和周延的逻辑的因素。各行各业都应该对此进行反思，其他领域暂且不说，法学研究最应该反思，在过去几十年中，中国法治建设取得坚实进步，为何在法治领域却屡屡被人诟病。

除了政府信息公开，司法公开也是争议不断。司法实务界有的人认为，做好审判就行了，公开有什么用？理论界则认为司法本应奉行保守主义，新科技则对保守主义带来了较大的冲击，借助于信息技术的司法公开使原以被动立身为命的司法行为被推上了风口浪尖，破坏了保守主义的原则。有人对民事裁判文书的公开颇有质疑，认为违反了民事司法中的平等意愿、意思自由原则；还有人对庭审直播的公开提出质疑，认为与几十年前的公审几乎如出一辙。对公众而言，普遍欢迎法院司法公开的建设，认为目前的推进还不够，但对诉讼当事人而言，当然是不公开为好。

新时代的法学研究改变思维方式极其重要。就法治建设而言，无论有什么样的争议，有比没有好，百家争鸣比万马齐喑好。实践先行，理论研究总是在其后蹒跚追赶，自以为是学者们的通病，于是总是会义无反顾地掉入陷阱。随着信息化大数据时代的降临，法学研究渐渐拥抱多元化，数据治国理念润物细无声地走进法学领域，默默地改变着法学研究的领域和方法。用数据说话的新研究模式将改变传统法学中字斟句酌的理性优先选择和形而上学的抽象思辨，从而使法学研究具有了更多的“实证”色彩，也使许多法学工作者感觉到了自我，进而成为了一个“有用的人”。实用主义在中国历来是一个贬义词，在理论体系中向来不登大雅之堂，但实用主义确实有深厚的理论渊源，是西方思想文化发展的产物，苏格拉底、亚里士多德、洛克、贝克莱、休谟都是实用主义的践行者，康德更是将其引进哲学，在思想和人的行为之间建立了某种联系。实用主义也是哲学中的一个重要流派，最重要的代表人物是美国的三位大名鼎鼎的哲学家皮尔士、詹姆士和杜威。詹姆士的《实用主义》一书至今不衰，其中观点经胡适引入中国后具有相当大的影响。理论与实践是不可分的，否则便是伪科学，不论其体系有多么完善、价值有多么普世、逻辑是否无懈、语言是否精湛。中国思想史对思想与行为之间的论述则更早，认识论中的一个重要命题“格物致知”源于《礼记·大学》，讲的就是探索事物原理，获取真实知识。而中国哲学史上最负盛名的思想家提出“知行合一”也是对其的最佳注解。

法学研究应当更具开放性和兼容性。法学是一个应用学科，封闭的法学是没有前途的，走向社会深入实践是取得进展的必由之路，只有与实践深度融合才可能抑制法学研究的滞后性。法学研究应该摆脱和抛弃文化中心论，迎接多元社会兴起。不仅要摆脱和抛弃西方法学文化中心，还要摆脱和抛弃法学故步自封的中心主义，使法学研究成果深入人心，人人易懂，人人能用，而不是知识分子书斋里的小摆件、期刊里的故纸页。法学应当拥抱新技术，接受新思维，摆脱“世上已千年，洞中才数日”的困境。新技术催生新学科和新领域，只有直面时代的要求，走出庙堂，法学才更有生命力，而不是要求时代和实践反向符合法理的旧窠臼。

中华民族正走在复兴的大路上，法治指数研究对此将大有作为。让数据说话、让事实说话，将打破西方世界的封堵，告诉世界人民一个真实的中国。文化是不战而胜的软实力，获取法治话语权则是获取文化软实力的有效途径，在国际如此，在国内亦如此。

本书是中国社会科学院法学研究所法治国情调研室多年的研究成果合集，这个研究团队由核心人物和研究人员组成。

其中，《中国立法透明度指数报告（2017）》《中国立法透明度指数报告（2018）》由国家行政学院法学教研部副研究员周婧执笔；《中国立法透明度指数报告（2019）》由中国社会科学院法学研究所助理研究员刘雁鹏执笔。

《中国政府透明度指数报告（2016）》《中国政府透明度指数报告（2017）》《中国政府透明度指数报告（2018）》《中国政府透明度指数报告（2019）》主要由中国社会科学院法学研究所研究员、法治国情调研室主任吕艳滨等执笔。

《中国司法透明度指数报告（2016）》由中国社会科学院法学研究所副研究员王小梅执笔；《中国司法透明度指数报告（2017）》由中国社会科学院法学研究所助理研究员胡昌明、法学研究所研究员田禾等执笔；《中国司法透明度指数报告（2018）》由中国社会科学院法学研究所助理研究员胡昌明执笔；《中国司法透明度指数报告（2019）》由中国社会科学院法学研究所助理研究员王祎茗、中国社会科学院法学研究所研究员田禾执笔。

《中国检务透明度指数报告（2016）》《中国检务透明度指数报告（2017）》《中国检务透明度指数报告（2018）》《中国检务透明度指数报告（2019）》主要由中国社会科学院法学研究所副研究员栗燕杰、中国社会科学院法学研究所研究员田禾执笔。

《湖州法院执行规范化指数报告（2019）》由中国社会科学院法学研究所副研究员王小梅、中国社会科学院法学研究所研究员田禾等执笔。

《前海法治指数评估报告（2017）》《前海法治指数评估报告（2018）》《前海法治指数评估报告（2019）》由中国社会科学院法学研究所助理研究员刘雁鹏、副研究员栗燕杰、研究员吕艳滨等执笔。

此外，自2009年以来，参与过此项目的学者和学生达数百人之众，他们中的不少人已经成为中国法治建设的中坚力量，我们已经记不清他们当中不少人的容貌和性格，但他们在沙滩北街十五号来去匆匆的身影、坚守法治的决心、让我们印象深刻。每一个评估报告发布时引起的社会反响以及实际推动法治某个领域的进步都使参与者倍感自豪，不少的同学离开学校多年，还充满感情地说，在小院的三年是他们进步最快、受益最多的三年。老师要求他们要广泛读书、要勤奋写作、要不惧大众演讲、要有良好的组织协调能力，使他们走上工作岗位多年后仍然游刃有余。中国社会科学院大学法律硕士研究生马铭泽、王巧、艾卓成、李卫、李亦辰、刘玉娇、刘烨宁、刘静怡、许奎、汪玉池、张国宁、胡景涛、袁晴、袁紫涵、常丽、彭馨宇 （按姓氏笔画排序）等同学参与了稿件的校对，在此一并致谢。由于支持和帮助过我们的人数众多，本书不再一一表示感谢，在此谨共同祝愿所有关心过我们的领导、支持过我们的同事、帮助过我们的各界人士、参与过我们项目的同学工作顺利、身体健康。

田禾

2021年6月20日于北京

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