对我国听证会制度发展方向的若干思考
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对我国听证会制度发展方向的若干思考
人们似乎都在问，听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？
有点像流行歌曲，听证会在经过了各方面最初的热烈追捧以后，近一个时期以来好像已经失去了其神奇的魅力。虽然民航价格改革听证会因故推迟，不过，与上次铁路春运价格听证会不同的是，这次的听证会消息似乎一直没有引起人们太大的兴趣，坊间甚至不时传出一些不同的声音。人们似乎都在问，听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？
从事规制改革研究尤其是民航体制改革研究的人，大致都应该知道肯尼迪听证会。正是这次听证会，首次启动了美国民航业的放松规制改革，并进而掀起了美国整个传统垄断行业的改革和西方世界自1970年代以来的规制改革浪潮。最近偶尔重新阅读由美国联邦最高法院Breyer大法官撰写的这次听证会的有关文献，感触良多。因此想来谈谈关于听证会制度建设的几个问题。
一、谁来主持听证会？
1975年的肯尼迪听证会以爱德华•肯尼迪参议员的名字命名，足见其个人魅力与领导能力对这次听证会的巨大作用。不过，在美国参议院举办过的无数次听证会中，肯尼迪听证会能够彪炳史册，恐怕有着更为深层的历史原因。
当时，美国民航业的管制机构是民用航空委员会（CAB），主要负责价格监管、市场准入监管以及反垄断豁免等职能，美国交通部（DOT）则承担交通运输政策制定职能。尽管当时严格的民航管制政策造成的弊病已经非常明显，如票价过高、运力过剩、市场准入困难、服务质量差等，但由于这套体制历时久远，源自一个多世纪以前的英国铁路监管制度（美国人在很长一段时间里是非常崇拜英国的制度的），因此，谁也没有勇气去触动它，引入一种崭新的机制。并且，由于各种原因，CAB、DOT、其他一些政府行政部门甚至许多航空运输企业一定程度上均成为传统体制的拥护者和既得利益所有者，指望由利益相关的政府行政部门来启动根本性的变革，无异于与虎谋皮。
这种情况下，只有由独立、超脱并且有权威的机构主持听证，才能从根本上保证听证会不会流于形式，并使后续的体制改革成为可能。实际上，肯尼迪听证会正是由美国参议院司法委员会政府制度与程序小组委员会主持进行的。肯尼迪听证会后，美国制定了《1978年民航放松管制法》，不但逐步削减了CAB在价格与准入控制方面的权力，并最终于1985年废除了CAB。事实证明，这些影响深远的改革措施能够出台，与这次听证会的高规格、权威性、独立性是有很大关系的。当初如果是由政府行政部门主持听证会，甚至是由CAB主持听证会，不但CAB肯定不会退出历史舞台，美国民航业也很有可能不会得到放松管制的机会。
在我国，投资审批（准入）与定价均属于炙手可热的政府权力，通常情况下由政府计划管理部门掌控，某些领域（如电信、民航等）则由计划管理部门与产业管理部门分享。根据《价格法》的规定，近年来各级计划管理部门在确定价格之前纷纷采取了听证会形式，应该说是一种进步。然而，必须看到的是，这种形式的听证会有其客观边界。当涉及到民航究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时（实践中这个问题已经反复出现，必须予以回答），就不宜再由掌控有价格管制权的部门来主持听证会。否则，有自己当自己案件的法官和先判后审之嫌，听证会也不可能对政策制定产生任何实质性的影响，甚至会使公众对流于形式的听证会产生排斥情绪。
为今之计，上策可由全国人大专门委员会或新科专职常委设立强有力的工作班子，主持民航价格改革听证会，并向国务院提出推动民航业改革的建议。这种模式可以直接与立法对接，充分体现了改革的权威性。中策可由国务院相对独立部门或者不操控监管权力的宏观政策部门，主持听证会，代表国务院提出改革方案。目前这种由综合了宏观政策职能与微观监管职能于一身的国家发展与改革委员会主持听证会，显然有失独立性。
二、听证会应该听什么？
传统上，民航、铁路、电信与电力等行业均被视为政府应该加以管制的行业，其中，对民航加以管制的主要根据在于防止所谓的“过度竞争”。在政府管制框架中，最为重要的管制手段是事先的价格与准入控制。由此可见，民航价格是整个民航管制制度的中枢神经。对价格的改革，可以说是民航管制方式改革的启动点，牵一发而动全身，其连锁效应怎么估计也不会过分。它必将对市场结构、政府管理方式、政府机构、执法手段、竞争政策、管制框架、民航业的发展、消费者权益等都带来巨大的影响。这一点，从近年来民航市场上激烈的价格竞争与管制政策的演变上就可以得到验证。
肯尼迪听证委的目的正是为了政府程序改革，并希望对CAB的改革能够进而推广到州际商业委员会（ICC）、联邦海事委员会（FMC）以及其他众多的独立管制机构。因此，其听证的问题远远超出了单纯的价格范畴，包括价格管制的必要性，价格管制与运力过剩的关系，事后的反垄断措施的合理性，CAB的管制资源配置与成效，CAB的航线政策与消费者政策等，贯穿其中的主线是自由竞争与政府管制的关系与选择。所谓取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。肯尼迪听证会的这种高起点本身就决定了其后来成功的必然性，如果当初仅仅局限在价格浮动范围这样的技术问题上，肯定不可能产生巨大的历史影响。
虽然包括民航在内的我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评，国务院也决心对垄断行业进行全面的改革，并相继出台了改革的指导文件，但是，不论是去年的铁路春运价格听证会，还是本次的民航价格改革方案，似乎都只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定，使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。至于行业重组、脱钩与监管机构改革等问题则被放在其他的环境下分别单独处理，这样，不但人为加大了改革的成本，也使各种制度之间失去了联动改革的机会，容易造成彼此之间的矛盾与冲突。
显而易见，民航价格改革听证会要想获得成功，必须考虑许多更为宏大的体制改革问题，如竞争政策与管制政策相互替代的可能性，市场定价与恶性价格竞争的关系，市场定价与民航企业的国际竞争力，市场定价对民航普遍服务的影响，政府定价对运力过剩与价格进一步上升的影响，包机服务的管制方式，国际机票与国内机票的价差原因，我国加入WTO承诺对政府指导价的限制，禁折令的实际效果，航线联营的合理性，民航服务质量问题，民航的市场准入政策，民航亏损的深层原因，目前民航管制的中立性与有效性等。只有将这些问题引入到听证会中，才能避免使民航价格改革听证会变成为一场毫无吸引力的简单智力游戏。
三、谁应该参加听证会？
尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是，听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不决策。正因为如此，听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别。比如，民主决策过程由投票产生代表，每名代表有同样的投票权，而听证会的参加人由政府机关选择，参加人以其专业知识而不是投票权影响决策；民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样，听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。以摇号、抓阄、抽签或者选举等“民主”方式选择听证会的参加人，首先就是对听证会程序与民主程序的一种误读和错误嫁接。
肯尼迪听证会的成功，很大程度上应该归功于听证会的参加人。肯尼迪听证会总共进行了7天，参加人主要来自于政府机关与学术界，包括交通部部长与助理部长、总统经济顾问委员会成员、总统工资与价格稳定委员会办公厅主任、司法部反垄断局局长、联邦贸易委员会主席以及一些从事管制改革研究的著名学者。这些人参加听证会，不但能保证听证会的专业水准与权威性，也能通过公开听证的压力，迫使他们亮出真实的想法，真正形成“高手过招”的格局，并进而形成决策过程的公开化。正是因为诸如司法部、交通部、总统经济顾问委员会这样的机构在听证会上均认为民航体制存在缺陷，才坚定了国会进行改革的决心。当然，CAB的诸位委员、主要航空公司的代表以及类似于AviationConsumerActionProject这样的消费者组织的代表也参加了听证会。
对于一些重大的体制改革问题，存在不同的观点或意见，是再正常不过的事，听证会的作用之一就在于给各种意见一个表达与比较的机会。在我国民航改革中，国务院发展研究中心、民航总局以及原国家计委就有不同改革方案。如果能让这些不同版本的设计者同时参加听证会，再加上诸如国务院体改办方案、中国社科院方案、北京大学方案等等，就能真正形成不同方案之间的比较与选择，也能使学术界与决策部门之间以及不同决策部门之间形成真正的良性互动，整合全社会的资源，使决策过程公开化。民航价格改革听证会目前的参加人员结构，无法形成台面上不同方案的正面交锋，最终会导致听证会上说话的不算数，算数的不到听证会说话的局面，使决策过程与听证会过程完全脱节。
听证会制度的目的之一是为了保护消费者权益，对于这一点，没有任何疑问。但是，正如保护儿童的权益不能依靠儿童一样，政府机关保护消费者权益的任务也不能简单地踢给消费者自己，尤其在我国消费者组织尚不健全的情况下。因此，如何超越朴素民主的思维方式，使听证会真正起到保护消费者权益的作用，显然还有许多工作要做。
中国法学网（www.iolaw.org.cn）
2003年5月10日
人们似乎都在问，听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？
有点像流行歌曲，听证会在经过了各方面最初的热烈追捧以后，近一个时期以来好像已经失去了其神奇的魅力。虽然民航价格改革听证会因故推迟，不过，与上次铁路春运价格听证会不同的是，这次的听证会消息似乎一直没有引起人们太大的兴趣，坊间甚至不时传出一些不同的声音。人们似乎都在问，听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？
从事规制改革研究尤其是民航体制改革研究的人，大致都应该知道肯尼迪听证会。正是这次听证会，首次启动了美国民航业的放松规制改革，并进而掀起了美国整个传统垄断行业的改革和西方世界自1970年代以来的规制改革浪潮。最近偶尔重新阅读由美国联邦最高法院Breyer大法官撰写的这次听证会的有关文献，感触良多。因此想来谈谈关于听证会制度建设的几个问题。
一、谁来主持听证会？
1975年的肯尼迪听证会以爱德华•肯尼迪参议员的名字命名，足见其个人魅力与领导能力对这次听证会的巨大作用。不过，在美国参议院举办过的无数次听证会中，肯尼迪听证会能够彪炳史册，恐怕有着更为深层的历史原因。
当时，美国民航业的管制机构是民用航空委员会（CAB），主要负责价格监管、市场准入监管以及反垄断豁免等职能，美国交通部（DOT）则承担交通运输政策制定职能。尽管当时严格的民航管制政策造成的弊病已经非常明显，如票价过高、运力过剩、市场准入困难、服务质量差等，但由于这套体制历时久远，源自一个多世纪以前的英国铁路监管制度（美国人在很长一段时间里是非常崇拜英国的制度的），因此，谁也没有勇气去触动它，引入一种崭新的机制。并且，由于各种原因，CAB、DOT、其他一些政府行政部门甚至许多航空运输企业一定程度上均成为传统体制的拥护者和既得利益所有者，指望由利益相关的政府行政部门来启动根本性的变革，无异于与虎谋皮。
这种情况下，只有由独立、超脱并且有权威的机构主持听证，才能从根本上保证听证会不会流于形式，并使后续的体制改革成为可能。实际上，肯尼迪听证会正是由美国参议院司法委员会政府制度与程序小组委员会主持进行的。肯尼迪听证会后，美国制定了《1978年民航放松管制法》，不但逐步削减了CAB在价格与准入控制方面的权力，并最终于1985年废除了CAB。事实证明，这些影响深远的改革措施能够出台，与这次听证会的高规格、权威性、独立性是有很大关系的。当初如果是由政府行政部门主持听证会，甚至是由CAB主持听证会，不但CAB肯定不会退出历史舞台，美国民航业也很有可能不会得到放松管制的机会。
在我国，投资审批（准入）与定价均属于炙手可热的政府权力，通常情况下由政府计划管理部门掌控，某些领域（如电信、民航等）则由计划管理部门与产业管理部门分享。根据《价格法》的规定，近年来各级计划管理部门在确定价格之前纷纷采取了听证会形式，应该说是一种进步。然而，必须看到的是，这种形式的听证会有其客观边界。当涉及到民航究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时（实践中这个问题已经反复出现，必须予以回答），就不宜再由掌控有价格管制权的部门来主持听证会。否则，有自己当自己案件的法官和先判后审之嫌，听证会也不可能对政策制定产生任何实质性的影响，甚至会使公众对流于形式的听证会产生排斥情绪。
为今之计，上策可由全国人大专门委员会或新科专职常委设立强有力的工作班子，主持民航价格改革听证会，并向国务院提出推动民航业改革的建议。这种模式可以直接与立法对接，充分体现了改革的权威性。中策可由国务院相对独立部门或者不操控监管权力的宏观政策部门，主持听证会，代表国务院提出改革方案。目前这种由综合了宏观政策职能与微观监管职能于一身的国家发展与改革委员会主持听证会，显然有失独立性。
二、听证会应该听什么？
传统上，民航、铁路、电信与电力等行业均被视为政府应该加以管制的行业，其中，对民航加以管制的主要根据在于防止所谓的“过度竞争”。在政府管制框架中，最为重要的管制手段是事先的价格与准入控制。由此可见，民航价格是整个民航管制制度的中枢神经。对价格的改革，可以说是民航管制方式改革的启动点，牵一发而动全身，其连锁效应怎么估计也不会过分。它必将对市场结构、政府管理方式、政府机构、执法手段、竞争政策、管制框架、民航业的发展、消费者权益等都带来巨大的影响。这一点，从近年来民航市场上激烈的价格竞争与管制政策的演变上就可以得到验证。
肯尼迪听证委的目的正是为了政府程序改革，并希望对CAB的改革能够进而推广到州际商业委员会（ICC）、联邦海事委员会（FMC）以及其他众多的独立管制机构。因此，其听证的问题远远超出了单纯的价格范畴，包括价格管制的必要性，价格管制与运力过剩的关系，事后的反垄断措施的合理性，CAB的管制资源配置与成效，CAB的航线政策与消费者政策等，贯穿其中的主线是自由竞争与政府管制的关系与选择。所谓取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。肯尼迪听证会的这种高起点本身就决定了其后来成功的必然性，如果当初仅仅局限在价格浮动范围这样的技术问题上，肯定不可能产生巨大的历史影响。
虽然包括民航在内的我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评，国务院也决心对垄断行业进行全面的改革，并相继出台了改革的指导文件，但是，不论是去年的铁路春运价格听证会，还是本次的民航价格改革方案，似乎都只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定，使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。至于行业重组、脱钩与监管机构改革等问题则被放在其他的环境下分别单独处理，这样，不但人为加大了改革的成本，也使各种制度之间失去了联动改革的机会，容易造成彼此之间的矛盾与冲突。
显而易见，民航价格改革听证会要想获得成功，必须考虑许多更为宏大的体制改革问题，如竞争政策与管制政策相互替代的可能性，市场定价与恶性价格竞争的关系，市场定价与民航企业的国际竞争力，市场定价对民航普遍服务的影响，政府定价对运力过剩与价格进一步上升的影响，包机服务的管制方式，国际机票与国内机票的价差原因，我国加入WTO承诺对政府指导价的限制，禁折令的实际效果，航线联营的合理性，民航服务质量问题，民航的市场准入政策，民航亏损的深层原因，目前民航管制的中立性与有效性等。只有将这些问题引入到听证会中，才能避免使民航价格改革听证会变成为一场毫无吸引力的简单智力游戏。
三、谁应该参加听证会？
尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是，听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不决策。正因为如此，听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别。比如，民主决策过程由投票产生代表，每名代表有同样的投票权，而听证会的参加人由政府机关选择，参加人以其专业知识而不是投票权影响决策；民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样，听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。以摇号、抓阄、抽签或者选举等“民主”方式选择听证会的参加人，首先就是对听证会程序与民主程序的一种误读和错误嫁接。
肯尼迪听证会的成功，很大程度上应该归功于听证会的参加人。肯尼迪听证会总共进行了7天，参加人主要来自于政府机关与学术界，包括交通部部长与助理部长、总统经济顾问委员会成员、总统工资与价格稳定委员会办公厅主任、司法部反垄断局局长、联邦贸易委员会主席以及一些从事管制改革研究的著名学者。这些人参加听证会，不但能保证听证会的专业水准与权威性，也能通过公开听证的压力，迫使他们亮出真实的想法，真正形成“高手过招”的格局，并进而形成决策过程的公开化。正是因为诸如司法部、交通部、总统经济顾问委员会这样的机构在听证会上均认为民航体制存在缺陷，才坚定了国会进行改革的决心。当然，CAB的诸位委员、主要航空公司的代表以及类似于AviationConsumerActionProject这样的消费者组织的代表也参加了听证会。
对于一些重大的体制改革问题，存在不同的观点或意见，是再正常不过的事，听证会的作用之一就在于给各种意见一个表达与比较的机会。在我国民航改革中，国务院发展研究中心、民航总局以及原国家计委就有不同改革方案。如果能让这些不同版本的设计者同时参加听证会，再加上诸如国务院体改办方案、中国社科院方案、北京大学方案等等，就能真正形成不同方案之间的比较与选择，也能使学术界与决策部门之间以及不同决策部门之间形成真正的良性互动，整合全社会的资源，使决策过程公开化。民航价格改革听证会目前的参加人员结构，无法形成台面上不同方案的正面交锋，最终会导致听证会上说话的不算数，算数的不到听证会说话的局面，使决策过程与听证会过程完全脱节。
听证会制度的目的之一是为了保护消费者权益，对于这一点，没有任何疑问。但是，正如保护儿童的权益不能依靠儿童一样，政府机关保护消费者权益的任务也不能简单地踢给消费者自己，尤其在我国消费者组织尚不健全的情况下。因此，如何超越朴素民主的思维方式，使听证会真正起到保护消费者权益的作用，显然还有许多工作要做。
中国法学网（www.iolaw.org.cn）
2003年5月10日