摘要：“重大改革于法有据”是习近平法治思想的核心要义之一，也是经济社会发展取得巨大成就推动改革模式更新与完善的必然结果。“重大改革于法有据”具有鲜明的时代性，中国特色社会主义法律体系的形成，经济转型发展和扩大开放的现实需要，以及全社会法治意识的增强，使“重大改革于法有据”具备了实施的多种条件。但是在实践中，仍需妥善处理法律稳定性与实践变动性、法律的滞后性与超前立法需求、守法与敢闯敢干等矛盾。

关键词：于法有据；更新与完善；守法与敢闯

习近平法治思想集中体现了我们党在法治领域的理论创新、制度创新和实践创新。习近平总书记在论述改革与高度重视法治的关系时指出：改革与法治的关系，集中体现为“在法治下推进改革、在改革中完善法治。”“ 在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治的轨道上推进改革。”关于“重大改革于法有据”的论断，是在总结改革开放实践基础上对法治与改革关系理论的创新，是与时俱进地提出了改革模式更新和完善的要求，是法治推进经济与社会发展的行动指南，必将对全面深化改革、全面依法治国产生重大而深远的影响。

一、“重大改革于法有据”与改革模式的更新和完善

习近平总书记强调以法治思维和法治方式深化改革、推动发展，确保“重大改革于法有据”，是新的历史条件下改革发展进入深水区和攻坚阶段的必然选择，也是提高国家治理能力和水平的现实要求，体现了改革开放历史进程先后相承而又与时俱进的特征，昭示了改革模式的更新和完善。

改革模式的更新和完善源于经济和社会发展、国家治理体系建设、法治进步等多重逻辑的作用与互动。改革模式的更新和完善会对原有模式下的行为与习惯产生一定的冲击，也会促使各个行为主体自主调适以适应相应的环境。因此，采用“重大改革于法有据”的改革模式将引发经济社会新一轮发展。不同阶段的经济发展战略和改革模式都依托一定的时空环境，在时间序列里是前后相承的。

改革初期的特征是“试错”，也就是“摸着石头过河”，“试错”模式是在改革过程中成型的，有其历史合理性。因为要从计划经济体制中突围，探索经济社会发展的新路径，没有现成答案，需要各种尝试。纵观改革初期的开放过程，就是不断加大市场因素，并最终确立社会主义市场经济体制的过程。党的十一届三中全会开启了改革开放，“八二宪法”虽然已经提出“市场调节的辅助作用”，但仍规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”。计划经济的体制决定了法律以计划经济为价值取向，而且，由于秉持“计划就是法律”的理念，当时法律的数量也很有限。直到1993年才在宪法中明确“国家实行社会主义市场经济”。这势必导致那个时期出台的改革举措都是在突破计划经济体制和既有法律制度的框架上建立新规则。当摒弃了计划经济，改以社会主义市场经济价值取向引领立法，并与社会主义市场经济相适应的法律具有相当规模时，党的十五大及时提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，随后在1999年将其写进了宪法。此外，十五大还提出到2010年形成社会主义法律体系，十八届四中全会又提出建设社会主义法治体系，出台了180多项重大法治改革举措。这一系列法治建设成果和改革举措，为实现依法改革，采用“重大改革于法有据”的改革模式提供了制度条件。评价改革初期的“试错”模式，不能遵循“恶法亦法”的规则，否则，很多改革举措都可能被指责为违法；也不能理想主义地设想“法律先行”，苛求当时制定出能够应对充分满足市场经济体制需要的法律。

首先，因为改革是一场前无古人的探索，没有现成的经验可抄，这决定了改革的过程就是探索的过程。“探索”是多方寻求答案，解决矛盾和问题，采取“摸着石头过河”的“试错”模式势所必然。事实上，探索并不容易，我国关于改革是对原先的计划经济模式进行修补，还是改弦更张实行市场经济的探索就持续了13年，直到1992年邓小平发表“南方谈话”之后，才以宪法的形式确定社会主义市场经济为改革的方向。其间，处处可见新旧体制不同规则之间的冲撞。固守既有法律制度行不通，因为既有法律制度是基于计划经济的需要制定的，完全不能胜任改革开放经济社会运行规则的角色，更不可能担负引领改革的重任。而能够满足经济体制改革需要的法律又没有。在这种情形下，“试错”是最稳妥的改革方式。所谓“试错”，就是在事先确定的范围内突破原有法律制度和规则，试行新的规则，试验成功则将新规则上升为法律制度，大面积推开，以满足改革与经济社会发展的需要。比如，安徽小岗村农民突破宪法规定的人民公社制度，实施“包产到户”的做法，取得了粮食丰收，解决了长期得不到解决的温饱问题，之后，经安徽等地更大范围的试验取得成功，才在宪法层面取消“三级所有，队为基础”的人民公社制度，确定家庭联产承包责任制。关于非公有制经济的发展也是先有类似安徽“傻子瓜子”等一批私营企业，才有“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”的修宪条文。苏联上世纪80年代的改革采用“休克疗法”，并且实施政治改革在先的所谓“新思维”，这种完全没有实践基础的改革，所描绘的目标无异于画饼，结果导致苏联解体。相比之下，我国以“试错”的方式推进改革，降低了改革成本，减少了社会震荡，达到了改革预期目标，也推进了法律制度随着经济大转型而逐步转型和完善。

其次，就操作层面而言，双轨制的改革思路也使得依法改革不具有可能。双轨制的模式从上个世纪80年代延续到90年代中期，这是一个不短的时间。客观地讲，双轨制带来不少问题，也助长了倒卖寻租等消极现象的产生，但由于引入了市场价格调节机制，使得资源配置效率得到大幅度提高。双轨制还表现在很多其他方面，如特区经济和内地经济、国企与非国企等。事实上，两种经济体的竞争，在一定时期内激发了地区经济增长的内生动力，多数人相对自然地接受了市场经济，这就降低了改革成本，保证了经济稳定增长。试图通过法律遏制双轨制带来的消极现象，保留其积极作用，这并不切合实际。一则双轨制明显带有过渡性质，二则法律追求市场主体地位的平等，而双轨制本身意味着介入市场的主体地位并不平等。欲以法律禁绝双规制的消极一面，实际的结果可能是禁绝市场因素，这样的结果不符合改革的大趋势。至于能否不采用双轨制的问题，以价格改革为例，亲历者都知道，价格改革如果一步到位的话，结果一定是灾难性的。

第三，法律的制定有其特有的规律。法律与其他社会规范不同，法律是全社会一体遵循的，需要实施的社会条件和接受的基础。改革开放与当下新时代处于两个发展阶段，实施与接受法治的条件与环境很不相同。计划经济条件下，社会关系相对简单，实行市场经济体制则形成了很多新的社会关系，并引发很多争论，私营经济、股份制、土地批租、劳动力市场等等，无一不经过激烈争论。因此，在新的社会关系出现后，马上通过立法加以规范并不现实。当年邓小平要求“不争论”，坚持了体制转换的渐进性，让改革的成果看得见、摸得着，使利益相关方易于接受，广大人民群众有获得感，避免发生大的动荡。在这样的改革思路下，法律不可能一步到位，社会对法律的期望值也不高，立法工作遵循的是“有比没有好”，基本成熟就出台，条件成熟再修改的思路，立法步伐很快，强调立法“宜粗不宜细，宜原则不宜具体”，“使立法的包容量更大一些，使法律条文尽可能适用于各种情况”。这种情形导致法律的生命周期比较短，没法实现改革于法有据。当然，也有像1979年制定《中外合资经营企业法》的例子，当时，改革开放的大幕尚未全面拉开，受意识形态束缚，社会上普遍视外国资本为“洪水猛兽”，全国人大采用了国际上的通行做法，根据我国发展的需要和可接受程度，在尚缺乏实践经验的情况下，及时出台这部法律，确立了合资企业的一系列基本制度规范，收到了理想的效果，大批中外合资企业兴办起来。但是，一般说来，社会关系需经过一定发育，才可能通过法律加以调整，犹如经济合同文本之所以变得越来越细密冗长，是因为新加入的每一条文都有相关案例支撑。正因为如此，指望超前立法，让当年的大转型能够有法可依并不现实。

二、“重大改革于法有据”的时代内涵与实施条件

中国特色社会主义进入了新时代，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，全面深化改革的系统性、整体性、协同性增强，改革模式也与时俱进，由“试错”向“重大改革于法有据”的转换，是适应国内外制度环境的变化，以及实现经济发展方式转变和动力机制转换的必然要求。

“重大改革于法有据”，适应了新时代全面深化改革的需要，具有被广泛接受和运用的前景。全面深化改革是新的历史条件下的伟大革命，我国已经进入深化改革的攻坚阶段，改革已经进入了“攻坚期”和“深水区”，所谓“攻坚期”是指改革难度加大，所谓“深水区”是指改革风险加大，社会矛盾易发多发。改革的系统性、综合性、复杂性大大增加。习近平总书记曾指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”很多全局性的问题，如金融、国企等改革的难度不言而喻，土地、户籍、教育、就业、生态、医疗、住房、安全、公共服务等多项改革也颇具难度，因都涉及多部门多领域，涉及的利益格局十分复杂，牵扯到人们的利益关系和权利调整，可以说是牵一发而动全身。决策和改革举措的实施已经成为社会风险的主要来源之一。解决这些复杂问题，单兵突进不行，地方上自说自话盲目行动也不行，搞不好还会犯下“颠覆性错误”。在这样的背景下，改革模式的更新和完善势所必然。与此同时，中国的法律体系已经形成，法治为全面深化改革、促进经济发展方式转变提供了制度性保障，应能够避免偏离正确方向，避免“翻烧饼”和回潮；能够让参与改革的各类主体行为有度，对自己行为有预期，趋利避害，保证经济社会健康运行；能够约束公权力滥用权力，减少对改革和市场经济运行的干扰，保证改革与发展蹄疾步稳。法治成为破解难题的利器，成为稳定经济社会秩序的压舱石，把改革纳入规范化和法治化轨道，可以避免各行其是的无序状态，可以避免矛盾激化，有助于缓解甚至解决矛盾，也有利于形成对未来稳定的预期。

“重大改革于法有据”是利益分配更加公平的制度性保障。在40多年改革中形成的各项合法利益的刚性增加，我国社会主要矛盾发生深刻变化，广大人民群众对美好生活有着越来越广泛的需求；对享有和维护人身权、人格权、财产权、信息权、安全权、健康权、环境权、发展权、参与权等有着越来越强烈的意愿；对党和国家依法执政、依法行政具有越来越高的要求；对未来希望能有更加明确的预期。法治建设应当顺应社会发展和人民需求，持续健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护力度，加强对公民权利的保护。但是，改革总会涉及利益调整和变动，对此，习近平总书记指出：“改革的深化和各种利益关系的不断调整，对从法律和制度上统筹兼顾各方面利益提出了新的要求。”实行法治是为了实现公平正义的法律价值，“重大改革于法有据”能够排除各种利益集团在改革过程中对其他市场主体和公民权利的侵蚀，在利益调整时保证权利平等、机会平等、规则平等，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民、法人和其他组织在经济、文化、社会等各方面权利得到落实。在新时代，改革越来越需要合法性作保障，在法治框架内行动，越来越不能容忍以改革之名巧立名目，违背法律随意决策，恣意妄为，损害国家、集体和公民的利益。

“重大改革于法有据”是厘清市场与权力关系，保持健康的营商环境和良好党风政风的制度性保障。深化经济改革遇到的一个突出问题就是市场与权力的关系，前期的改革中，官商之间形成了较为紧密的关系，这种关系不同于东亚一些国家政府制定“产业政策”引导企业的方式，而是介入较深，甚至直接介入微观经济活动。由于市场不健全和法律体系不完善，这种关系推动了地方GDP增长，这是中国经济增长过程中的关键要素。但是，也容易滋生腐败，一些官员打着改革的旗号，将官商之间由于吸引投资和投资赚钱的需要形成的关系，变异为官商勾结搞利益输送，破坏了营商环境和公平竞争机制以及经济秩序，导致腐败现象频发，甚至造成民众“意识形态认同”危机，质疑改革的必要性和合理性，进而质疑政权的合法性。新时代，经济水平已经发展到相当高度，发展模式由依赖投资转向依靠创新，以实现经济转型升级和高质量发展。这时，知识、智慧和人工的价值日益凸显，良好的营商环境日显重要，为此，官商关系必须调整。习近平总书记倡导构建清新型政商关系，是很及时的。所谓的“清”，就是官员同民营企业家的关系要清白，不能有贪心、私心，不能搞权钱交易，要按照法律和规矩做事做人。建立“亲”“清”政商关系是优化市场环境的核心环节，实质上要求政府转变职能，遵纪守法、依法办事，这也是提高国家治理能力和治理水平的一个方面。高质量发展不仅是建立包容性经济制度的必然路径，还将促进国家真正成为法律秩序的实施者、公共服务的提供者、管理或监督经济活动的执行者，进而促进经济社会的持续增长。当然，建立“亲”“清”政商关系也是引领社会风气的基础条件和净化政治生态的重要举措。

“重大改革于法有据”是顺应经济全球化趋势，维护国家利益的制度性保障。2020年9月1日，习近平总书记在中央深改委会议上强调：“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”新发展格局下，国内循环需要法治引领和规范，国外循环需要法治保障。40多年改革开放的经验证明，良好的法治环境能够吸引全球资源要素，能够形成对外开放的大格局，融入国际合作和竞争，同时，能够促进我国产业技术发展水平，进一步提高我国的法治建设水平，形成国际参与的新优势。十八大以来，我国坚持深化管理体制改革，推进八项改革改进营商环境，在各地的自由贸易试验区暂时调整有关法律的实施，大量精简行政审批，积极探索建立以负面清单为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，营造出了良好的国际营商环境。这是“重大改革于法有据”改革模式的具体成果，受到国际社会的普遍赞誉。在世界银行《2020营商环境报告》中，我国的营商环境排名由2018年的第46位跃升至2019年的第31位。这样的进步还会延续。近年来，全球政治经济环境发生变化，逆全球化趋势加剧，有的国家大搞单边主义、保护主义，传统国际循环明显弱化。在这种形势下，逼使我国进一步加强法治建设，将涉外法治作为重要领域立法，对标最高标准，进一步完善法律体系。同时，为了实现国内国际双循环，还在大力促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接方面，推进同线同标同质，并且积极培育国际消费中心城市，对标最高标准，依法建设、依法管理。

“重大改革于法有据”也是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，法治体系是国家治理体系和治理能力的重要依托。支撑国家治理的法治体系具有强大的制度力量，是“中国之治”的制度根基。国家治理体系和治理能力现代化，其核心要义在于实现法治化，具体包括国家治理体系本身的运行力、执行力，科学执政、民主执政、依法执政的能力，科学立法、民主立法、依法立法和决定重大事项的能力，科学行政、民主行政、依法行政、严格执法的能力，公正司法、定分止争、惩恶扬善的能力，人民群众管理国家事务、管理经济社会文化事务、依法自治和依法维权的能力，领导干部推动改革发展、改善民生、化解矛盾的能力。改革初期，国家能力更多地表现为基层政治动员能力、经济资源整合能力和规划组织协调能力；引入市场机制特别是进入经济高质量发展阶段，市场在资源配置中发挥着决定性作用，国家能力更多地表现为运用法治治理国家的能力，让中央和地方、地方和地方、政府和市场之间的权力和资源得到合理配置。可以说，“重大改革于法有据”是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而国家治理体系和治理能力的进步形成了新的社会生态和制度环境。

“重大改革于法有据”现在已经具备了一些重要的实施条件。首先，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的形成，为“重大改革于法有据”提供了可能。新中国成立以后，我们只有较为短暂的重视法制的时期，而后就经历了对法治的轻视。1978年底的十一届三中全会开启改革开放的序幕，也开启“发扬社会主义民主，建设社会主义法制”的征程。当时，我国的法制很不健全，往往是改革在先，立法在后。解决改革中遇到的新情况新问题采用“试错”的方法，以此为制定相关法律提供经验。例如，在股份制改革的政策出台后，有了“飞乐音响”等股票发行，随后建立起证券市场，在运行一段时间积累了经验之后，才制定《证券法》。与当年改革的法治环境与条件相比，新时代的情况大不相同了。

1997年，十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出到2010年形成社会主义法律体系。2012年，十八大把法治确定为治国理政的基本方式。2017年，十九大进一步把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，体现了我们党在法治理论和实践上的与时俱进、创新发展。2010年，适应改革开放和社会主义现代化建设需要的中国特色社会主义法律体系已经形成，特别是以2020年《民法典》颁布为标志，我国已经进入法典化的立法阶段，无法可依的局面已经结束。习近平总书记非常重视维护法治建设成果、维护法治权威。他强调，对于凡是改革方案能通过立法来操作的，就通过制定法律法规来实施，通过改革决策与立法决策的同步和协调进行，保证改革措施得到全面的实施。“凡属于重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行，有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”为了保证“国家实行社会主义市场经济”的宪法规定得到有效贯彻，保持法律法规的价值取向一致，全国人大常委会加强了法律、行政法规、地方性法规的合宪性审查，以消除法律体系内部的冲突和不协调。这些举措为实现重大事项改革有法可依、于法有据提供了基础和条件。

其次，党的领导得到加强。十八大以来反腐败取得显著成效，公权力得到约束，胡干蛮干的情况得到遏制。运用法治思维和法治方式推进改革，一个重要表现是健全改革决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为法定程序，建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制，确保决策的可行性、科学性；在改革实施过程中，运用法治方式协调利益关系，化解矛盾，凝聚力量，破解难题，用法治规范保障改革成果。对于不遵循相关程序，背离法律规定做决策，以改革之名行谋私之实的，坚决查处。十八大以来查处了很多这类腐败案件，起到了很好的震慑作用，对领导干部的约束加强了。习近平总书记在山东考察时强调指出，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

第三，开放的大门越开越大，更加要求“重大改革于法有据”，以保持经济社会秩序的稳定性。改革模式是覆盖了改革全过程及其重要领域的，不仅包括内循环，也包括外循环。2001年中国加入WTO融入世界经济体系后，经济得到快速增长。2014年习近平总书记明确提出要“统筹国内国际两个大局”，他指出：“我国已经进入了实现中华民族伟大复兴的关键阶段。中国与世界的关系在发生深刻变化，我国同国际社会的互联互动也已变得空前紧密，我国对世界的依靠、对国际事务的参与在不断加深，世界对我国的依靠、对我国的影响也在不断加深。我们观察和规划改革发展，必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则。”统筹推进国内国际两个大局是治国理政的基本理念和基本经验，对于如何统筹考虑和综合运用国际国内两类规则，习近平总书记指出：“我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，各国都应该依法行使权利，反对歪曲国际法，反对以‘法治’之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实。”“ 要提高国际法在全球治理中的地位和作用，确保国际规则有效遵守和实施，坚持民主、平等、正义，建设国际法治。”中国不能像某些国家一样罔顾国际规则破坏国际秩序，而应当遵守相关的国际规则。当然，中国也要积极参与国际规则制定、有效主导国际重要立法，善于在国际规则制定中清晰地表达中国立场，发出更多中国声音、注入更多中国元素，努力在全球治理中抢占先机、赢得主动。并且要积极参与和支持国际执法、国际司法、国际仲裁，参与国际法律服务，积极开展法律外交，使国内法治、涉外法治与国际法治形成合力，为实现中华民族伟大复兴的中国梦创造更加良好的法治环境。

三、“重大改革于法有据”在实践中需妥处几对矛盾

认同并遵循“重大改革于法有据”的原则，并不意味着可以顺风顺水地在法治轨道上推进改革，改革的复杂性、艰巨性势必引发坚持法治理念与解决现实问题之间的冲撞，需要妥善处理法律稳定性与实践变动性、法律的滞后性与超前立法需求、守法与敢闯敢干这几对矛盾。

（一）关于法律稳定性与实践变动性的矛盾

习近平总书记指出：“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”改革推动了法治的进步和完善。法律的一个显著特点是具有稳定性，作为一种明确、肯定、普遍的行为规范，能够对社会成员的行为起指导作用。而改革涉及利益关系和权力格局调整，是一种制度性重构。从这个意义上观察，提出“重大改革于法有据”本身就是体现了改革精神。在前期改革与新时代改革这两个不同的阶段，法律与改革两者的关系不尽相同。前期的改革，很多领域和事项无法可依，即使有法，也因为法律的计划经济价值取向与改革的目标相悖，不具备成为改革依据的条件。甚至可以说，前期的改革涵盖了法律，法律是改革的内容。当年彭真针对这种现象曾经说过:“是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲，法律是儿子。”法律来源于实践，制定法律从来都要从实际出发，顾及需要和可能。要用法律推进改革、保护改革、规范改革，法律必须符合经济与社会发展的规律，满足改革的需要。所以，法律的稳定性是相对的，法律需要随着改革的进行和经济社会的发展在实践基础上不断更新和完善。法律保证改革顺利进行。在新时代，与市场经济相适应的中国特色社会主义法律体系已经形成，法律的价值取向与改革的目标、经济社会发展趋于一致，法治日益成熟，法律应该发挥引领规范改革，扩大和巩固改革成果的作用。法律体系的形成和完善不是一劳永逸的，必须应对日新月异的变化。为此，2014年2月28日，习近平总书记在中央深改组第二次会议的讲话中明确提出:“加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这对立法工作提出了很高的要求。

为实现上述目标，法律应该紧贴改革实践，与时俱进。改革是鲜活的实践，法律是相对成熟的制度。两者之间即使价值取向相同也会存在矛盾。改革不能因为出现这类矛盾就不推进了，法律也不能与实践出现脱节就成为改革的羁绊。实践无止境，改革无穷期，法律应该与时俱进，成为改革的重要推动力量，成为解决社会矛盾和冲突的首要渠道。如何处理好法律稳定性与实践变动性之间的关系，总书记给出了思路：“需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进”，确保法律为重大改革提供重要法律依据。这是基于我国处理法律与实践关系多年经验的总结，具体做法是：“对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一点，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。”这一做法稳妥地处理了法律稳定性与实践变动性的矛盾，可以保证法律与改革和经济社会发展进程相适应。

（二）关于法律滞后性与超前立法期望的矛盾

法律是社会经济、政治、文化、其他社会生活和社会关系的制度形式，法律一旦形成体系就具有相对的独立性和滞后性，所谓滞后性是指法律的变动一般出现在社会生活变化之后。因为存在滞后性，于是就有了超前立法的呼声，依据之一是法律是人为创制的，理想的法律体系和制度可以凭借立法者的理性建构和推导制定出来。超前立法至今没有精确定义，有人将《社会保险法》的制定视作超前立法，照此标准，超前立法的确是可能的。这种所谓的超前立法，符合法律发挥引领作用的意味，因为，该法所规定的制度是在总结实践经验的基础上，对未来实践进行符合发展趋势的设计。该法制定时，城乡二元结构的弊端在社会保障领域表现得很充分，立法者没有停留在现状，而是以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系，基本上统一城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式，明确要求在资金来源、筹资方式、待遇标准等方面要朝着一致的方向努力。这种制度设计不是基于立法者的理性建构和推导，而是以实践为基础的。《社会保险法》是法律体系中社会法领域支架性的法律，该法出台之前，我国的社会保障制度改革已经进行了多年，相关各方对取得的成效以及存在的弊端看得很清楚，进行了很多研究和测算，社会上要求建立统一城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的呼声也很高。因此，这部法律的制定有坚实的实践基础和民意基础，颁布以后也能发挥引领作用。

法理学将滞后性概括为法的特点。往往是有了社会关系，法律才能跟进，法律总是赶不上经济社会生活的发展。英国法学家梅因指出：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的取向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的；而我们所谈到的社会是进步的。人民幸福的或大或小，完全取决于缺口缩小的快慢程度。”但是，当下又的确不能忽视法律的引导性和立法的前瞻性，不能放大滞后性这一特点在实践中的负面作用，为此，应当根据习近平总书记的要求，“前进道路上，我们要增强战略思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维，加强宏观思考和顶层设计，坚持问题导向，聚焦我国发展面临的突出矛盾和问题，深入调查研究，鼓励基层大胆探索，坚持改革决策和立法决策相衔接，不断提高改革决策的科学性”。各级立法机关要紧盯经济社会的发展实践，要碰真问题，而不是推演出来的虚拟问题；要真的碰问题，而不是绕着问题走，要对经济社会发展的形势及时作出研判，判明问题的性质、矛盾症结所在，坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合，抓紧立、改、废、释工作，及时更新一些不合时宜的法律，尽可能缩小法律滞后性对改革的影响。我国正在进行的法治体系建设，着力提高法治建设的水平，增强法治的权威，提高法律的有效性，同时，立法体制、执法体制、司法体制也在不断改革和完善，这些都有助于缓解法律滞后带来的不利影响。

（三）关于守法与敢闯的矛盾

守法与敢闯是一对矛盾，实践中令很多人困惑。遵守法律和命令，是守法的基本要求。而改革往往是做前无古人的探索，需要发扬敢闯敢干的精神，正如习近平总书记所指出的：“在中国这样一个有着5000多年文明史、13亿多人口的大国推进改革发展，没有可以奉为金科玉律的教科书，也没有可以对中国人民颐指气使的教师爷。”他还引用鲁迅先生说过的话，“什么是路？就是从没路的地方践踏出来的，从只有荆棘的地方开辟出来的”。以此来说明改革的探索性。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会上指出:“法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。”他对上海自贸试验区作出重要指示，强调解放思想，勇于突破，大胆试、大胆闯、自主改，辩证地论述了守法与敢闯的关系。

法治对公权力的要求是“法无授权不可为”，而对公民、法人与其他组织则是“法无禁止即可为”。因此，国家公职人员应当在法律的指引下，有责任有担当，有创新精神，注重“微创新”，积小胜为大胜，实现全面深化改革的目标。企业家更应当放开手脚，要发挥敢闯敢干的精神，聚焦实业，努力将企业做大做强。为了避免追责，有些公职人员缺乏进取心，以“守法”为由，懒政惰政，这是不符合时代要求的。

处于改革的时代，至少有三种所谓守法的理念。一种是遵循“恶法亦法”的原则，强调不能违背既有法律，对尚未丧失效力的法律，必须遵守。这种观点看似突出了法的权威性，其实，完全忽视了法律的社会效用。改革是既有的体制机制和法律制度无法解决面临的问题，需要寻找新出路的探索。在改革的过程中，法律价值取向也在变化，一些仍然有效的法律因为不合时宜，会成为改革的“绊马索”。另一种守法理念容忍“良性违法”，这种理念对于试点开路、推动改革是有益处的，但是，所谓良性与否的界定权交由行为主体，难免使法治实施变得具有相当的随意性，甚至导致失序，也会削弱法治的权威。与前两种理念不同，基于“改革要于法有据”的理念所进行的改革，既注重法治的权威，也顾及经济社会变化的现实，顾及法治实施的条件。典型的做法是由决策机关授权，确定改革的事项和实施改革的主体，使改革具有基本遵循，相关主体在规定的范围突破既有法律，探索建立新的法治规则，待条件成熟，再大面积推开。例如，关于城市土地制度的改革，1988年中央确定上海、天津、广州、深圳4个地方进行城市土地使用权有偿出让和转让的改革试点，之后采纳试点的成功经验，对《宪法》和《土地管理法》进行修改，据此将城市土地使用权有偿出让和转让制度推向全国，在全国范围内实施。由于这项改革，我国获得了巨大的土地收益，全国城市改造和建设取得了世人惊叹的成绩。

随着法治规则体系日益健全和完善，国家治理体系也在逐步完善，治理水平在提高。现在由全国人大常委会颁布《决定》进行改革的情况在增多，《决定》授权相关主体就特定事项进行改革，接受授权的主体根据《决定》的授权，在确定的范围突破既有法律制度进行相关改革和试验，在改革中使相关法治规则体系进一步得到完善。全国人大常委会的《决定》具有法律效力，依据《决定》进行改革，就是依法改革。全国人大常委会以作出《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》的方式，确定在上海自贸试验区暂时调整实施三部法律，并对自由贸易进行探索，这样的做法堪称依法改革的经典，一方面满足了守法的要求，另一方面也激发出了敢闯敢干的改革精神，是守法与敢闯的统一。事实上，上海自贸试验区在全国人大常委会颁布《决定》之后，很快提出了“负面清单”等一系列可复制可推广的改革成果，并迅速走向全国，现在相关内容已经纳入法律法规。全国人大常委会2021年6月10日通过《关于授权上海市人民代表大会常务委员会制定浦东新区法规的决定》，体现了与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，为浦东依法改革提供了基本遵循。浦东有望在多个领域迈出实质性改革步伐。同时，全国人大常委会制定了《海南自由贸易港法》，为海南实现制度创新、系统协调推进改革提供了法律基础。有了授权，能否实现立法预期，很大程度上取决于有无敢闯敢干的精神。将来，随着社会主义市场经济进一步成熟，实施法治的条件进一步完善，完全有可能做到先修改法律规定，再推进改革。

四、结 语

习近平总书记提出“重大改革于法有据”的重要论断，实际上是对法治提出了更高的要求。我国的法治建设用40多年的时间，走了发达国家几百年的历程，结束了长期“无法可依”的局面，尤其是《民法典》的颁布，标志着中国的立法进入了法典化阶段，为经济社会健康发展提供了基本遵循和一定的引领保障。但是，“重大改革于法有据”要求法治不仅满足经济社会运行的一般需求，还要成为重大改革可以遵循的依据，这决定了立法工作必须追踪改革的进程，洞悉社会关系出现的变化，需要法律调整的，及时通过立、改、废、释满足现实需求。虽然法治的现状基本能满足改革模式更新和完善的要求，但是仍会出现实践与法律冲突。十九大报告指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”我们应当保持这种积极进取的精神，保证法治规则体系及时跟上时代的步伐，这是依法改革的前提。改革开放是前无古人的事业，所遇到的难题层出不穷，而且所遇到的问题往往具有或然性，变异很快，也使得改革发展存在“机遇”问题，同时也造成具体的法律规定生命周期相对短，法治需在改革过程中不断实践与修改逐步趋于完善。

改革与法治良性互动的关系对人的精神状态提出了特殊要求，“重大改革于法有据”并不意味着凡事都要有法律的详细规定才行动，更不意味着抱残守缺，固守本应更新的法律规定，而是应当根据法的精神和改革的基本取向，积极进取、敢闯敢干、有所作为，并且不断吸收人类文明的有益成果，使法治进一步趋向成熟和完善以及法治的实效性进一步提高，充分满足经济社会发展的要求，助力国家治理体系和治理能力实现现代化。

〔本文为国家社会科学基金重点项目“当代中国改革创新试验的法治问题研究”（17AZD017）的阶段性成果〕

作者：沈国明，上海交通大学凯原法学院教授。

来源：《学术月刊》2021年第7期。