党内法规制定是引领和推动党的建设的基础性工作，是形成完善的党内法规体系的关键性工程。长期以来，我们党高度重视党内法规制定工作，特别是2012年《中国共产党党内法规制定条例》颁布以来，党内法规的制定过程更加民主，内容更加科学，形式更加规范，制定质量显著提升。但也要看到，制定工作中仍存在一些值得关注的共性问题。主要表现在：

一是结合实际不够紧密。中央党内法规出台后，有的地方和部门在制定细化措施或配套规定时，只是照抄照搬、层层转发，为制定而制定，不考虑自身实际。

二是制定程序不够严格。一些地方和部门制定党内法规时调查研究不够充分，没有深入基层一线，存在闭门造车现象，规定的措施办法不切合实际，缺乏针对性；征求意见不够全面，没有广泛听取党组织、党员及专家学者的意见，党内法规出台后接受度和认同度低；不严格按照《党政机关公文处理工作条例》有关重要文件应当实行前置审核的规定，审议前不进行合法性、合规性、合理性审查，埋下了违法违规隐患。

三是内容形式不够科学。在内容方面，党内法规制定权限不够清晰，一些地方和部门制定党内法规时仍存在越权制定、与法律衔接不够紧密等问题；有的党内法规过于原则、笼统，只有定性规定，缺乏量化标准；有的过于具体、琐碎，缺乏稳定性和可行性；有的欠缺程序性规定、保障性规定、制裁性规定，缺乏操作性和约束性；有的仍然带有部门保护主义、地方保护主义色彩甚至违法违规问题。在形式方面，有的党内法规存在名称使用不当、未用条款表述、审批主体不合规等问题，影响了党内法规的实施效果。

制定质量是党内法规制定工作的生命线。加强党内法规建设，建立健全党内法规制度体系，必须把提升制定质量作为当前一项重要工作切实抓紧抓好。

一要进一步明确制定权限。党内法规制定权限不清分为两种情况：一是党内法规制定主体的制定权限不清。《中国共产党党内法规制定条例》第3条列举了中央党内法规的制定权限，但其中（三）、（四）、（五）项，即党员义务和权利方面的基本制度、党的各方面工作的基本制度、涉及党的重大问题的事项中，什么是“基本制度”、“重大问题”，没有具体、可操作的标准，需通过制定实施细则或解释的方式予以明确。二是党内法规与国家法律的制定权限不清。党内法规制定必须在宪法和法律的范围内活动，这是共识和前提，但在干部工作、党的纪律等具体问题上，二者的制定权限有时并不十分清晰。要根据全面深化改革和全面推进依法治国的精神，按照宪法和党章的规定，在坚决维护党的领导的条件下，通过党内法规的制定完善，科学合理划分党与政府、人大和其他社会组织的权力，明确党的各级组织和非党组织中党组的权限，避免因权限不清带来隐患。处理好党内法规与国家法律的关系，要做到两个“确保”：一要确保党内法规不侵犯国家立法权，党内法规只能规范和调整与党内政治生活有关的事项，不得以规代法；二要确保党内法规不与国家法律相抵触，党内法规不得随意限制和剥夺公民的权利和自由，不得随意免除宪法和法律规定的义务和责任，不得随意追究宪法和法律确认的合法行为。

二要进一步严格制定程序。制定党内法规，应当遵循比制定一般党内文件更加严格的程序，以程序的严格性、民主性确保党内法规的科学性、规范性。要严格按照《中国共产党党内法规制定条例》的要求制定党内法规，当前要重点把握好调查研究、征求意见、前置审核3个环节。要深入基层、深入一线，了解基本情况，听取群众意见，找准问题症结，研究对策措施。要在尽可能大的范围内征求意见，对涉及党的重大政策、党内重要决策、党员重大利益等事项的党内法规，可以向全党征求意见；对社会关注度高的重要党内法规，可以进行党外论证，通过举办听证会、专家咨询会等方式征求专家学者和普通群众的意见，必要时将党内法规草案上网征求意见。要实行前置审核，重点进行合法性、合规性、合理性审查，严把政治关、政策关、法律关，不仅要进行可行性论证，还要进行不可行性论证，确保草案合法合规、制度措施可行、已征求相关部门意见。

三要进一步提高针对性和可操作性。针对制定工作中层层转发、“克隆”现象突出问题，要树立问题意识，一切从党的建设实际出发，加强对全局性关键性问题和人民群众普遍关注的热点难点问题的研究，在研究新情况、总结新经验的基础上确定制定项目、制定党内法规，对有缺陷、不完善的党内法规，要及时修改完善；对需要细化的党内法规，要尽快制定实施细则；对已过时的党内法规，要适时加以废止；对可能出现的新问题，要及时制定党内法规予以防范。针对法规条文过于原则、衔接不紧等问题，要注意增强党内法规的可操作性，党内法规的内容一定要具体明确、简便易行，既要有实体性规定、也要有程序性保障性规定，既要有原则规定、也要有具体措施，既要赋予权利、也要匹配义务，既要有行为要求、也要有责任追究，确保党内法规行得通、做得到、管得住、用得好。

四要进一步完善制定技术。目前，一些地方和部门的党内法规制定水平还有待提高。建议尽快制定党内法规制定技术规则，对党内法规的名称、结构、用语、表述方式、基本要求等作出全面系统规定，推进党内法规制定工作规范化、制度化。实践中还可通过汇编优秀党内法规、点评党内法规、加强对下指导、召开全国性党内法规工作会议等方式，交流经验做法，提高制定技术。

（中国社会科学院法学所国际法所法治战略研究部 李忠）