中国共产党成立90多年来，在党中央的高度重视和有力领导下，在各级党组织和广大党员的共同努力和自觉践行下，党内法规建设适应革命、建设、改革不同历史时期的环境和使命，从简到繁、从自发到自觉、从单项制定到统筹推进，取得了显著成绩，但也存在一些突出问题。

（一）取得的成绩

1. 统筹机制不断完善。党内法规建设是一个系统工程，必须有计划、有步骤推进，确保党内法规制度体系的系统性、统一性、协调性。过去，党内法规建设缺乏统筹规划和顶层设计，应急性制定、应景式制定等“碎片化”问题突出，往往是哪个问题突出就立哪个法规，哪个问题社会反映强烈就出台哪个制度，这种头痛医头、脚痛医脚的制定模式导致党内法规数量虽多，但比较零散，系统性、整体性不够，体系感、立体感不强，无法形成制度合力。

近年来，为推进党内法规制度体系建设，提高党的建设科学化水平，中央加大了党内法规统筹力度。2012年5月中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，提出制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。2013年11月，中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，规定了今后5年中央党内法规制定工作的指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了45项党内法规重点制定项目，为今后5年党内法规建设提供了任务书、路线图、时间表。2015年8月，为完善党内法规制定体制机制，统筹推进中央党内法规建设各项工作，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，中央纪委、中央组织部等14个中央部委参加，在中央书记处领导下开展工作，主要职责是研究中央党内法规制定工作五年规划和年度计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等，办公室设在中央办公厅法规局，这将有助于汇聚各方面智慧和力量，提高党内法规制定质量，推动党内法规贯彻执行，加快形成党内法规制度体系。《规划纲要》的颁布实施及联席会议制度的建立，标志着党内法规建设进入体系化阶段。

实践中，中央有关部委和地方在推进党内法规体系化建设方面进行了一系列探索。为贯彻落实习近平总书记关于“努力建立健全立体式、全方位的制度体系”，“切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象”批示精神，中央办公厅大力推进1+20厉行节约反对浪费制度体系建设，迄今已出台20多项相关法规制度；为加强反腐倡廉建设，中央纪委起草并以中共中央名义分别于2005年、2008年、2013年印发反腐倡廉工作规划，统筹推进惩治和预防腐败制度体系建设；为加强组织工作战略规划，党的十七大以来，中央组织部起草并以中共中央名义先后印发党政领导班子、后备干部队伍、干部人事制度改革、干部教育培训改革、国家人才发展等中长期规划，对未来5到10年相关领域需要制发的法规文件进行统筹安排；《规划纲要》发布后，一些地方编制了本地区党内法规制定工作五年规划。这些举措，对于增强党内法规的系统性、提高党的制度建设科学化水平，发挥了重要作用。

2．制定工作逐步规范。长期以来，由于缺乏有关党内法规制定工作的制度规范，党内法规制定主体不明确，制定权限不清晰，制定程序不规范，越权制定、重复制定、违法违规制定的现象时有发生，制定工作民主性公开性不足，一些党内法规带有部门保护主义和地方保护主义色彩，制定质量不高。这些问题的存在，造成了党内法规制定工作的混乱无序。1990年7月，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，党内法规制定工作从此走上制度化规范化轨道。2012年5月，中央对《暂行条例》进行修订，进一步明确了制定权限、完善了制定程序、细化了工作流程，为加强和改进党内法规制定工作、加快构建党内法规制度体系提供了制度基础。

新中国成立以来特别是改革开放以来，适应不同历史时期党的建设需要，中央科学谋划、统筹布局，制定颁布了一系列党内法规，初步形成了以党章为核心的党内法规制度体系，党内生活主要方面基本实现了有规可依。在党章及相关法规方面，修改完善了党章，颁布了《关于党内政治生活的若干准则》、《制定条例》等重要法规。在思想建设方面，将包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义理论体系作为党的指导思想写入党章。在组织建设方面，制定并不断完善中央政治局、中央政治局常委会工作规则，颁布了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和全民所有制工业企业、普通高等学校、党和国家机关、农村的基层组织工作条例，出台了《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《干部教育培训工作条例》和深化干部人事制度改革、党政领导班子建设、干部教育培训等方面的法规。在作风建设方面，颁布了八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等关于党的思想作风、学风、工作作风、领导作风、干部生活作风等方面的法规。在反腐倡廉建设方面，颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》等重要法规。此外，还颁布了关于密码工作、机要交通工作等党的机关工作专项法规。中央纪委、中央各部门和省区市党委，以党章和中央党内法规为依据，制定了一大批部委党内法规和地方党内法规，充实完善了党内法规制度体系。

在党内法规数量不断增多的同时，制定机关重视党内法规制定工作的科学性民主性，党内法规制定质量不断提高。这主要表现在以下3方面：一是制定过程更加民主。地方和部门在党内法规制定过程中，普遍通过座谈会、论证会、实地调研等方式广泛听取党内外有关人士的意见。有的党内法规出台前，采取试点先行的做法，避免盲目出台可能造成的不利影响。近年来，中央纪委先后对《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》的贯彻执行情况开展实施后评估，为进一步修订完善法规、提高法规执行力作了有益探索。二是内容形式更加科学规范。1990年《暂行条例》发布以来，党内法规制定工作制度化规范化程度显著提高，更加强调务实管用，更加强调可操作性，更加强调规范统一。三是审核程序更加规范。中央党内法规制定一般经过规划、起草、审定、发布等环节，重要党内法规提交中央政治局、中央政治局常委会审议通过。特别是党章作为党的根本大法，每次修改均提交党的全国代表大会审议，履行了严格程序，汇聚了全党共识。部委党内法规和地方党内法规普遍经部务会议和省委全委会、常委会议审议通过。为防止党内法规同国家法律相抵触，一些地方把征求人大、政府法制工作部门意见作为党内法规制定必经环节。

总的看，经过多年发展，党内法规数量初具规模、质量有所提升，已发展为以1个章程为根本，以2个准则和26个条例为主干，以约1800个规则、规定、办法、细则为分支的党内法规体系框架；形成了以140多个中央党内法规为主干，以约150个部委党内法规、1500多个地方党内法规为重要组成部分，由党章及相关法规、党的领导和党的工作法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的机关工作法规共同组成的有机统一整体。[23]党内法规的制定实施，规范了党组织和党员的行为、促进了党的执政能力和执政水平的提高，在依法执政、从严治党等方面发挥了巨大作用。

3．执行力度不断加大。长期以来，由于一些地方和部门对党内法规重视不够，党内法规实施机制不健全，部分党内法规内容不科学、规定过于原则、操作性不强，在党员干部中普遍存在重制定、轻执行问题，有的先紧后松，有的上紧下松，有的外紧内松，有的违反后未得到及时纠正，使党内法规成了“纸老虎”、“稻草人”，产生“破窗效应”。近一段时期以来，特别是党的十八大以来，中央加强党风廉政建设和反腐败斗争，高度重视党内法规的贯彻落实，采取了一系列积极有效措施，党内法规的执行力度越来越大。一是领导以身作则。2012年12月4日中央政治局会议通过的八项规定，全称为《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，表明了中央领导同志正人先正己的庄严政治承诺。实践中，中央政治局同志逐条逐项不折不扣落实八项规定，为全党树立了表率。2013年中央政治局赴地方调研150余人次，取消已邀请中央领导出席的活动近40次，中央政治局常委出访乘坐包（专）机同比下降47.8%。[24]在中央领导集体率先垂范下，党风政风民风焕然一新。二是出台配套规定。八项规定发布后，31个省区市结合本地实际，全部制定了贯彻落实办法，比如，浙江省出台了“六项禁令”，贵州省出台了“十项规定”，西藏自治区出台了“约法十章”，这些配套法规制度的出台，确保了八项规定精神在本地区落地生根。三是加大监督力度。仍以八项规定为例，各级纪检监察机关把监督八项规定精神贯彻落实作为一项经常性工作来抓，强化巡视监督，建立专门网站，接受举报线索，公开处理结果，形成了强大震慑。截至2015年8月，党的十八大以来，中央巡视组已开展7轮巡视，共巡视118个地方、部门和单位，实现对31个省区市和新疆生产建设兵团、55家中管国有重要骨干企业全覆盖，并对16个中央部门、12个事业单位、1家中管金融企业和2个中管高校进行了巡视。[25]同时，省区市贯彻中央巡视工作方针，深化聚焦转型，上下联动，强化不敢、知止的氛围。中央办公厅、国务院办公厅根据八项规定要求，定期汇总八项规定精神执行情况向中央政治局常委会、中央政治局汇报，每年年底开展专项督查，并通报执行情况，推动了八项规定精神的贯彻落实。四是开展宣传培训。各地区各部门通过党委（党组）中心组专题学习、培训班专题辅导和报刊、电视、网络等方式，增进了广大党员和领导干部对党内法规的认识和理解，增强了贯彻执行党内法规的自觉性和主动性。

4．备案工作有序开展。2012年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布后，按照有件必备、有备必审、有错必纠原则，备案工作在全国范围内有组织、大规模开展起来。所谓党内法规和规范性文件备案，是指党内法规和规范性文件在发布后一定时间内，由其制定机关依照一定程序报送上级党组织备案机关存档以备审查的制度。建立党内法规和规范性文件备案制度的主要目的是，通过备案机关全面了解党内法规和规范性文件制定情况，加强对党内法规和规范性文件制定工作的监督，消除党内法规和规范性文件与国家法律制度之间内容不协调、衔接不紧密、规定相抵触等问题，消除党内法规和规范性文件制定工作中的越权制定、无权制定、违法违规制定等问题，消除一些党内法规和规范性文件中的地方保护主义和部门保护主义，消除党内法规、规范性文件之间交叉重复、互不衔接甚至相互冲突问题。

《暂行条例》和1990年11月中央办公厅发布的《关于党内法规备案工作有关问题的通知》曾对党内法规备案作出规定，明确了报备机关、备案机关、报送要求，但没有明确报送时限、审查标准、纠正程序等备案基本环节，缺乏可操作性和约束力，导致备案工作未能全面持久开展。[26]2012年《制定条例》第30条不仅规定了报备机关、备案机关，而且规定了报备时限、备案承办机关，弥补了原有规定的不足。根据《制定条例》有关规定，中央办公厅2012年6月印发《备案规定》，对备案范围、备案原则、报备机关、报备时限、备案机关、报送内容、审查标准、审查方式、处理程序、备案通报、备案体制等作了明确规定，为党内法规备案工作的开展提供了制度依据。2012年7月1日起，中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规和规范性文件，在发布之日起30日内报中央备案。从2012年7月1日到2014年9月15日，各地区各有关部门向中央报送备案的文件共2807件，其中，党内法规325件，规范性文件2482件；省区市和新疆生产建设兵团党委发布的2704件，中央纪委、中央有关部门发布的103件；纠正33件，提醒22件，纠正提醒率约为2%。2015年7月，中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成了互联互通互动的备案审查衔接联动工作格局。

《备案规定》发布后，全国31个省区市和新疆生产建设兵团均出台了配套制度，明确了向中央报备党内法规和规范性文件的程序，建立了下备一级备案工作体制，对省级党委有关工作部门和下一级党委发布的规范性文件进行备案审查。2014年，31个省区市和新疆生产建设兵团均开展了下备一级工作。可喜的是，多数地方还将下备工作向市地级以下延伸，内蒙古、浙江、陕西等18个省区下备至县级，河北、江苏、广东3省下备至乡镇（街道）一级。截至2014年7月底，各省区市共纠正市地级党委规范性文件300多件，提醒近400件，撤销6件，在很大程度上纠正了红头文件“带病运行”的问题。

从目前情况看，备案审查发现了一些制度漏洞，促使相关文件进行了及时修正；对党内法规和规范性文件制定工作形成了强有力的倒逼机制，促成了文件制定质量的提高；密切了党内法规工作机构之间的联系，促进了相互学习、共同提高，在推进党内法规建设方面发挥了重要作用。

5. 清理工作顺利完成。2012年6月，中央批准印发《清理意见》，对新中国成立以来党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规和规范性文件进行“全面体检”。这次集中清理由中央办公厅牵头组织实施，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央统战部等50多个中央和国家机关共同参与。清理工作分两个阶段进行，第一阶段清理1978年至2012年6月出台的中央党内法规和规范性文件，第二阶段清理新中国成立至1977年出台的中央党内法规和规范性文件。2014年11月17日，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着历时两年多的中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成。通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。中央要求，各地区各有关部门对照《决定》，及时清理本地区本部门出台的党内法规和规范性文件，作出废止、宣布失效等处理。通过集中清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，极大促进了党内法规制度的遵守和执行，为构建党内法规制度体系奠定了坚实基础。

6. 工作体制不断健全。法规工作机构是做好党内法规工作的基本保证，是推进党内法规建设的重要前提。过去很长一段时期，党内缺乏从事法规工作的专门机构。1991年4月9日，中央批准成立中办法规室，承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。此后，河北、云南、山西、天津、陕西、甘肃6省市党委先后成立了法规工作机构。其他省区市党委没有设置专门的法规工作机构，法规服务职能一般由党委办公机构中的内设处室兼任。[27]在中央部委中，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央台办、中央军委设有专门的法规工作机构，其他中央部门的法规工作一般由研究室兼管。总的看，这一时期党委法规工作机构数量较少，法规服务职能履行不充分，人员力量薄弱，结构不尽合理，有党建、法律专业背景的法规工作人员凤毛麟角。随着党内法规建设步伐加快，这种状况已越来越难以适应形势任务发展的需要。2011年7月18日，经中央批准，中办法规室更名为中办法规局，调整为中办内设正局级机构，负责党内法规制定工作规划计划草案拟订和组织协调党内法规起草、审核、备案、解释、清理等工作，这是落实依法执政要求的重要举措。中办法规局成立以来，在各省区市党委的重视和支持下，经过多方努力，目前全国已有30个省区市和新疆生产建设兵团成立专门法规工作机构，其中湖北、山西成立了省委法规室，山东、江西成立了省委办公厅法规室。有的省区市还在市、县成立党委法规工作机构，浙江省11个地级市全部成立了党委法规工作机构，江苏省13个地级市中有12个成立党委法规工作机构，河北省11个地级市中，10个成立了党委法规工作机构，172个县中有21个县成立了法规科（股）或综合法规科（股）。党内法规工作体制的不断健全，为新时期加强党内法规建设提供了组织保障。

7. 理论研究初具成效。党内法规研究起步于党的十一届三中全会，最初仅限于对党内法规作条文解读。党的十三大提出要走一条“靠改革和制度建设的新路子”，掀起了党的制度建设热潮，党内法规受到学界更多关注。[28]近年来，随着党内法规建设的深入推进，特别是党的十八届四中全会提出完善党内法规体系后，党内法规研究呈现出欣欣向荣景象。主要表现在：研究领域不断扩大，学者关注的问题从此前的党章、党的制度建设及党内民主、党务公开、党员权利、党内监督、反腐倡廉等，逐步延展于党内法规的概念、历史、性质、作用、效力、执行力、体系构建和党规与国法关系等方面；研究深度不断拓展，此前的研究大多为注释式，停留在为出台的党内法规提供背景资料、进行宣传辅导层面，近年来党内法规研究局面有所改观，完成了一些对党内法规建设产生重大影响的国家级社科研究课题，出版了一些对党内法规进行多角度、全方位解读的有分量、有深度、有价值的专著和论文[29]；研究队伍不断壮大，此前党内法规研究人员以党建专家居多，近年来许多法律专家、实务专家也投身于党内法规研究。2012年中办法规局创办了目前国内唯一专门研究党内法规的内刊《党内法规研究》，成为深化党内法规理论研究、服务党内法规实务工作的重要阵地。

（二）存在的问题

虽然近年来党内法规建设取得了显著成绩，但同时也要看到，党内法规建设仍然存在一些问题，突出表现在以下8个方面：

1. 思想认识存在分歧。虽然党内法规的产生已有90余年、党内法规概念的提出已近80年，党的十八届四中全会明确提出依法执政既要依据国家法律，也要依据党内法规，但无论是在理论界还是在实务界，仍然存在一些思想认识上的分歧。有的同志对党内法规的性质和定位认识不清，不认同党内法规的提法，认为党内“只能讲纪、不能提法”；有的同志对党内法规与国家法律的关系认识不清，认为“加强党内法规建设会冲击国家法治建设”；有的地方和部门党内法规观念不强，认为国家法律是“死杠杠、硬标准”，包括党内法规在内的党的制度是“软条条、橡皮筋”，“国法不能犯，制度可以违”，工作中没有把党内法规建设列入重要议事日程，没有把党内法规作为党要管党、从严治党的重要依据，习惯于引用文件和领导讲话而不是党内法规，在推进党内法规建设时缺乏责任感紧迫感，存在被动应付、随意制定等问题；少数领导干部遵规守纪观念淡薄，家长制作风浓厚，认为“自己就是组织、自己就是法规”，任意曲解制度规定，使党内法规形同虚设。 

2．制定质量有待提高。随着《制定条例》的颁布和备案工作的开展，党内法规制定质量明显提升，但制定工作中仍然存在一些值得关注的问题：一是结合实际不够紧密。中央党内法规出台后，有的地方和部门出台细化措施或配套规定，只是机械地照抄照搬，为制定而制定，不考虑自身实际。实践中，各省区市党委制定贯彻落实中央党内法规的细则和办法较多，根据本地实际制定的创新性党内法规较少。二是制定程序不够严格。一些地方和部门制定党内法规时调查研究不够充分，没有深入基层一线，没有了解真情实据，存在闭门造车现象，规定的措施办法不切合实际，缺乏针对性；征求意见不够全面，没有广泛听取党组织、党员及专家学者的意见，党内法规出台后接受度和认同度低；不严格按照《党政机关公文处理工作条例》有关重要文件应当实行前置审核的规定，审议前不进行合法性、合规性、合理性审查，以最大限度排除文件中存在的违法违规隐患；党内法规大多带有密级，定密存在标准不统一、密级普遍过高问题，不利于党内法规的学习宣传。三是内容形式不够科学。有的党内法规过于原则、笼统，只有定性规定，缺乏量化标准；有的过于具体、琐碎，缺乏稳定性可行性；有的欠缺程序性规定、保障性规定、制裁性规定，出台后缺乏可操作性；有的仍然带有部门保护主义、地方保护主义色彩甚至违法违规问题；有的存在使用名称不当、未用条款形式、审批主体不合规等问题，影响了党内法规的实施效果。如《中国共产党党内监督条例（试行）》第7条规定，“对委员署真实姓名反映的问题、意见和建议，有关部门或人员应当及时转达，不得扣压；有关党组织应当及时研究、处理并以适当方式答复”，但却没有明确如果扣押或不答复将给予什么样的制裁。这种只有禁止性要求、没有制裁性后果的规定，在执行中宽严尺度难以把握。此外，党内法规制定权限不够清晰，一些地方和部门制定党内法规时仍然存在越权制定、与法律衔接不够紧密等问题。

3．体系建设亟待健全。2013年《规划纲要》的发布，拉开了党内法规体系化建设的大幕。但同《规划纲要》提出的建党100周年时全面建成党内法规制度体系的目标相比，党内法规体系建设仍需提速。目前，党内法规体系建设主要存在以下问题：一是统筹协调力度不够。一些地方和部门反映，在制定党内法规时普遍存在部门协调遇阻、专业问题难解等“肠梗阻”问题，迟滞了党内法规的制定进程。由于各地区各部门重视和认识程度不一，体系建设中存在快慢不一、多寡不均等不平衡现象，组织建设、反腐倡廉建设方面已初步形成比较完备的法规制度体系，而党的领导和党的工作、思想、作风等方面法规建设相对滞后，体系尚未成型。体系建设中存在随意制定、重复建设问题，一些党内法规主要是重申相关规定，新内容新要求不多，制度规定叠床架屋，规范对象相互包含，造成一些党内法规之间规定不衔接、内容交叉重复。二是一些主要领域缺乏基础主干法规。比如，党领导人大、政府、政法、群团等方面工作缺乏规范领导体制机制的基础性法规，党的宣传工作方面缺乏规范宣传思想工作体制机制、主要职责等方面的基础性法规，党的组织工作方面缺乏一部规范党的各级组织设立、职责、运行等方面的组织条例，党的民主集中制建设方面缺乏党的代表大会制度、党委集体领导制度、党内选举制度、党内罢免制度等方面的法规。三是一些配套法规制度没有及时建立。一些综合性、位阶高的党内法规出台后，没有及时制定具体、可操作、有针对性的实施细则和配套规定，影响了党内法规的实施效果，甚至使一些制度规定落不到实处。四是一些实践急需的党内法规没有制定出台。实践中，不少实践迫切需要、社会反映强烈的党内法规还未出台。比如，党员群众反映强烈的一把手监督、决策失误防范、党务公开等突出问题，亟待制定更有效的法规制度加以规范。五是一些党内法规滞后于党的建设发展。在反腐倡廉建设方面，超过一半的党内法规是十多年前制定的，《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》都是有20多年高龄的“胡子法规”；在组织建设方面，《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等都是上世纪90年代制定的，严重滞后于现实需要。[30]中央纪委1987年制定的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和1991年制定的《关于审理党员违纪案件工作程序的规定》，虽然都对案件审理作了比较详细的规定，但在公开性、透明度方面还不能适应党的建设需要。

4. 备案工作有待改进。备案是当前党内法规工作中开展得最好的一项常规工作，但也存在一些不容忽视的问题：一是报备不够及时规范。这个问题在备案工作开展之初比较突出。比如，不按规定时限报备文件，备案报告、制定说明中引用文件名称、印发日期不准确，制定说明缺少征求意见、审议情况等内容，报送的电子文本与纸质文本不一致等。二是反馈不够及时全面。备案机关在审查报备文件时，有时需要制定机关就文件制定背景、条文含义、条款依据、协商情况、审议批准情况等作进一步说明。大部分地区能够及时反馈情况说明，但个别地区超过时限要求，影响了备案工作的正常进行。三是纠正不够及时到位。根据《备案规定》，备案机关对存在违法违规问题的报备文件，经批准可以向制定机关提出自行纠正的建议，制定机关应在30日内作出处理并反馈处理情况。有关地方大多能够按要求自行纠正并按时反馈处理情况，但也有极少数地区讲困难、讲特殊、不配合，不及时处理、不按时反馈处理情况。四是审查标准畸轻畸重。由于《备案规定》有关审查标准的规定比较原则，比如，是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，规定的内容是否明显不当，但何谓“相抵触”、“不一致”、“明显不当”，则不够清晰明确，实践中有的地方把握过严，有的把握过宽，造成前者纠正的文件数量较多，后者纠正的较少，同样内容的法规在不同地方备案取得不同的审查结果，影响了备案工作的科学性和权威性。

5. 执行力度仍需加大。近年来，各地区各部门普遍注重党内法规的贯彻执行，有效增强了党内法规的权威和尊严。但由于各方面原因，“制度失灵”、“制度空转”的现象仍然比较普遍地存在，执行不力已成为党内法规建设的短板。一是制度规定难落实。一些党内法规提倡性、号召性规定多，禁止性、强制性要求少，“硬度”不够；一些党内法规仅限于提出一般性要求，缺乏具体程序、监督检查措施和相应的惩戒追责机制，成了“没有牙齿的老虎”；[31]一些党内法规对执行主体的规定不合理，或者执行主体缺位、无人执规，或者多头执规、“龙多作旱”；一些党内法规不符合实际，一出台就流于形式，造成“制度浪费”；一些党内法规的规定不周延、不严谨，实践中存在制度漏洞和盲区，使有些行为不受约束；一些党内法规交叉重复甚至相互冲突，各级党组织和广大党员无所适从。二是执行机制不健全。党内法规发布后，大多通过专门督查、定期报告等方式反映党内法规的贯彻落实情况，来时轰轰烈烈、去时一阵风，缺乏长效实施机制。三是贯彻执行不平衡。一些党内法规，如八项规定发布后，领导重视，各方盯守，执行得严格、彻底，而一些党内法规发布后，监督检查不到位，长期束之高阁、乏人问津。四是执行能力待提高。部分执规人员对党内法规的学习领会不准确、不透彻，实践中难以掌握“应该”与“不得”的界限；不善于抓住主要矛盾，并根据环境和对象的变化选择适当的执行方式，影响了执行效果。党员在党内法规制定工作中主体地位弱化，知情权、参与权落实不到位，影响了其执行制度的积极性和自觉性。五是规矩意识未树立。一些党员干部受封建人治思想遗毒影响，规矩意识淡薄，对法规制度的重要性认识不足，缺乏对法规制度的敬畏感，把党内法规建设当作形象工程，存在说起来重要、做起来次要、忙起来不要的现象，甚至以言代规、以权压规，严重损害了党内法规的严肃性和权威性。一些党员干部习惯于按领导的指示办事，不习惯于按法规制度办事，致使法规制度权威弱化。

6. 工作体制有待加强。近年来，各地区各有关部门党内法规工作机构和人员力量得到迅速加强，但由于历史欠账等原因，随着党内法规建设深入推进，党内法规工作体制越来越难以适应形势任务发展需要。一是工作机构设置偏低。法规工作机构主要承担党内法规起草审核和为党领导立法提供具体服务两项职能。中办法规局是正局级机构，省区市党委办公厅法规工作机构大多是处级机构，而全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办均为正部级机构，省级法制办为正局级机构。在协调国家立法部门时，面临层级不对称、协调力度不够的问题，无法有效履行服务党委领导立法职能。二是人员力量比较薄弱。主要存在定编不足、人员不到位、人员流动过快、素质能力不高、工作兼项过多等问题。市、县党委普遍缺乏从事党内法规工作的专门机构和人员。三是工作机制尚不健全。党委法规工作部门和国家立法机构之间缺乏沟通协调机制，导致有的党内法规与国家立法衔接不够紧密，出现调整断层和空档。比如，纪检机关办案中调取的证据，因其法律效力未得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关重新调查取证，进行“证据转换”，一些案件当事人在移交司法机关过程中乘机翻供，给案件查处工作造成困扰。

7. 宣传教育不够普及。近年来，各地区各部门通过多种途径和方式宣传党内法规，推动党内法规在全社会普及推广，取得了一定成效。同时也要看到，党内法规宣传教育还存在以下突出问题：一是缺乏统筹规划。党内法规宣传教育迄今没有一个总体安排，领导体制、责任主体、目标任务、工作方式等不明确，制约了党内法规宣传教育工作的深入开展。二是缺乏素材教材。一些党内法规定密过高，出台后长期锁在保密柜里，一些内容不再敏感、适宜公开的党内法规解密不及时，世人不识党内法规的“庐山真面目”，学习宣传更是无从谈起。由于党内法规工作长期内部运行、鲜为人知，党内法规工作机构任务繁重、无暇他顾，迄今没有一本可供党校、行政学院培训使用的党内法规教材面世。三是缺乏载体手段。目前党内法规宣传教育主要停留在党内法规工作机构就党内法规专项工作向媒体单方面“喂料”的层面，没有充分考虑受众接受度，没有充分运用报刊、广播、电视等传统媒体和互联网、微信等新媒体新技术，党员群众学习宣传党内法规的积极性不高。四是缺乏教育培训。当前，党内法规教育培训尚处于起步阶段，仅在一些省、市党委系统内进行，能够胜任培训工作的教员较少，培训对象范围较窄，培训频次不足，影响了党内法规工作的正常开展和党内法规的学习遵守。总的看，党内法规宣传教育的领域不宽、范围不广、程度不深、效果不彰，公众的党内法规意识普遍不高，多数党员群众对党内法规知之甚少，即便是市地以下党委系统的法规工作人员也大多对党内法规的概念、分类、作用似是而非。这些问题的存在，不利于党内法规的贯彻执行，不利于党员干部遵守党内法规，不利于党员群众以党内法规监督领导干部，亟需引起高度重视。

8. 理论研究比较薄弱。党内法规建设行稳致远，离不开坚实的理论支撑。虽然近年来党内法规研究取得了一定成绩，但由于重视程度不够、研究起步较晚、研究难度较大、研究力量薄弱等原因，党内法规理论研究严重滞后于党内法规建设。一方面，研究成果不多。检索中国期刊全文数据库，在最近20年发表的研究文献中，篇名中含有“党内法规”的仅60多篇，关键词中含有“党内法规”的200多篇，摘要中含有“党内法规”的500多篇。这表明，学术界对党内法规关注不够，与当前轰轰烈烈的党内法规建设很不相称。另一方面，研究质量不高。研究成果多是一些经验总结、文本解读和注释研究，缺乏全面、系统、深入的专题性研究，缺乏有个性、有创见、有价值的创新性研究，缺乏有质量、有广度、有深度的基础理论研究，远未形成支撑、引领、指导党内法规建设的科学理论体系。[32]一些重大理论问题，比如，党内法规如何更好地与国家法律相衔接、党如何更好地领导国家立法、党内法规制度体系如何构建、如何提高党内法规执行力等，缺少关注和研究；一些重要实践问题仍未取得突破，以备案工作为例，在全面深化改革的背景下如何处理好改革创新与法规制度滞后的关系，党内法规在上位党内法规未就特定事项作出规定的情况下作出创设性规定是否构成抵触，在党内民主、党务公开深入推进情况下能否赋予党组织和党员审查建议权等，亟待作出回答；一些行之有效的创新做法、改革措施由于缺乏提炼升华，难以及时上升为法规制度。这种状况在相当大的程度上制约了党内法规建设的科学发展。

党内法规建设中存在的种种问题，阻碍了党内法规制度体系的形成，影响了全面推进依法治国目标的实现，削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力。研究解决这些突出问题，切实推进党内法规建设，已是刻不容缓。

（中国社会科学院法学所国际法所法治战略研究部 李忠）

注释：

[1] 党的省级以下组织制定的具有普遍性规范性的文件称为规范性文件，可以使用除党章、准则、条例之外的其他党内法规名称，即规则、规定、办法、细则，但不得称作党内法规。

[2] 纪检是纪律检查的简称，表明纪检条规的适用范围；条规是条例、规定、办法等的总称。按照《制定条例》，中央纪委无权制定条例，“条规”只是沿袭过去的用法。

[3] 参见曾市南：《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日；王俊华：《对“党内法规”提法的再思考》，载《上海党史党建》2008年第7期，第19—20页；刘作翔：《“党纪”与“国法”不能混同，党内规范不宜称“法规”》，《北京日报》2015年8月3日。

[4] 参见操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》2008年第3期，第131—133页；潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报：人文社会科学版》2007年第1期，第27—28页；刘德敏：《中国共产党党内法规初探》，《中共天津市委党校学报》2007年第1期，第21—22页；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期，第111—115页；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013第5期，第136—140页。

[5] 参见中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)、（1996—2000）、（2001—2007)，法律出版社1996年版、2001年版、2009年版。

[6] 兰亚宾：《党内法规建设存在的问题及对策研究》，《理论学刊》2005年第11期，第80页。

[7] 周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期，第46页。

[8] 白建民：《学习贯彻党章与加强党内法规制度建设》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2006年第7期，第4页。

[9] 前引潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，第31—33页。

[10] 参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第302—304页。

[11] 一大党纲是纲领还是章程，对此有不同认识：认为是纲领的，主要是根据文件名称、一大决定党章由中央局起草并提交二大通过、三大制定第一次修正章程这些事实；认为是章程的，主要是从内容上看，而且当时的与会者及后来的中央领导人都把这个文件看作党章。一大党纲既列举了党的纲领的条文，又列举了入党条件、入党手续、党的组织机构等党章性质的条文。从当时党的机关刊物《共产党》月刊转载的兄弟党的文件看，这种将纲领和章程结合在一起的文件通称“党纲”。叶笃初、姚桓等党章专家均认为二大党章是党的历史上第一个党章。参见叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》，《江汉论坛》2011年第7期，第6页；姚桓等著：《从党章发展看中国共产党成功之道》，中国方正出版社2015年版，第33页。

[12] S.Y.是社会主义青年团的简称，C.P.是中国共产党的简称。

[13] 所谓“六款天条”，是指党员违背党章及议决案、无故连续2次不到会、欠党费3个月、无故连续4个星期不为党服务、留党察看期满仍不改、泄露党的秘密，就会被所属地方委员会开除。

[14] 关于这一时期党内法规建设的详细情况，参见何益忠：《党的创立及国民革命时期党内法规建设述论》，《湖北社会科学》2010年第6期，第22—26页。

[15] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

[16] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340—1341页。

[17] 在中央人民政府内成立党组，一个重要目的是加强党的领导。当时中央人民政府委员会6位副主席中，民主党派和无党派民主人士3人；56位委员中，民主党派和无党派民主人士27人。政务院4位副总理中，民主党派和无党派民主人士2人；15位政务委员中，民主党派和无党派民主人士9人。政务院所辖4个委员会和30个部、会、院、署、行等机构中，担任正职的民主党派和无党派民主人士14人。参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史第二卷（1949—1978）上册）》，中共党史出版社2011年版，第18页。

[18] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第147页。

[19] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第333页。

[20] 这5个法规文件是：《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。

[21] 这4个法规文件是：《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》。

[22] 新时期好干部标准是习近平总书记在2013年全国组织工作会议上提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。

[23] 参见前引宋功德：《党规之治》，第3—4页。

[24] 梁相斌、祝捷：《八项规定改变中国》，湖北人民出版社2014年版，第99页。

[25] 王岐山：《发挥巡视监督作用，助力全面从严治党》，《人民日报》2015年8月21日。

[26] 1991年，中办法规室曾集中办理了中央纪委、中央各部门、省区市党委和中央军委及其总政治部报备的1978年至1990年间制定的471个党内法规，并办理了上述部门报送的当年制定的35个党内法规。但此后备案工作陷入停顿。

[27] 安徽省和新疆维吾尔自治区曾设立过法规工作机构，但在以后的机构改革中撤销。未设法规工作机构的省区市通常把法规工作职能交由办公厅的秘书处、文电处、办文处等承担。

[28] 参见操申斌：《改革开放以来“党内法规”研究述评》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第5期，第76页。

[29] 这方面的代表性著作有：侯通山：《党内法规精要8讲》，中国方正出版社2005年版；韩强：《党的制度建设研究》，中共中央党校出版社2007年版；夏赞忠主编：《党内民主法规制度研究》，中国方正出版社2009年版；宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版。代表性论文有：潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2007年1月；操申斌：《改革开放以来党内法规制度建设的基本经验》，《求实》2010年11月；周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年7月； 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年5月；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年7月；任铁缨：《如何更好地构建党内法规制度体系》，《中国党政干部论坛》2014年2月； 韩强：《中国共产党党内条例研究》，《探索》2014年12月；付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年6月；李军：《中国共产党党内法规研究》，复旦大学博士论文2010年。

[30] 参见前引宋功德：《党规之治》，第295页。

[31] 如2007年4月中央办公厅发布的《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，规定了地方党委委员对常委实行监督的方式，但调研中发现，目前这项工作在地方基本没有开展，主要原因是缺乏可操作的工作程序。

[32] 参见前引宋功德：《党规之治》，第425页。

[33] 落日条款是一种形象说法，寓意为法律有一定的制度周期，会象太阳一样“下山”。最早提出这个观点的是美国前总统杰斐逊，他认为包括宪法在内的一切法律都应有一定寿命。