（一）党内法规的概念

近年来，随着党内法规建设的深入推进，党内法规逐渐进入人们的视野。特别是党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”、“加强党内法规制度建设”的战略任务后，党内法规成为社会广泛关注的一个高频词。但不可否认的是，由于宣传不足、部分党内法规涉密等原因，党内法规还带有一丝神秘色彩，人们轻易不得见其面目，对党内法规的认识还存在分歧。如何正确认识党内法规，是一个首先需要回答的问题。

1.什么是党内法规？

按照2012年5月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

正确认识党内法规，需把握以下几点：

一是特定性。这是就制定机关而言的。党内法规不是党的所有组织都有权制定，只能由特定机关，即党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定，党的省级以下组织无权制定[1]。

党的中央组织制定的党内法规，称为中央党内法规。按照党章规定，党的中央组织是指党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常委会、中央军委。从目前情况看，党的全国代表大会制定的唯一党内法规是党章；新中国成立以来，我们党分别于1955年3月和1985年9月举行过两次全国代表会议，前一次通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》；党的中央委员会制定的党内法规较少，比较有名的如1980年2月29日党的十一届五中全会通过、作为党章具体补充的《关于党内政治生活的若干准则》。实践中大多数中央党内法规是由中央政治局及其常委会制定的。中央军委制定的党内法规称为军队党内法规，在制定机关、制定程序、适用范围、发布形式等方面都有一定的特殊性，主要用于规范军队党的建设，不作为本报告的研究对象。

中央纪委制定的党内法规称为纪检条规[2]，是维护党风党纪、开展反腐败工作的重要依据。中央纪委在党内法规的定义中单列，排在党的中央组织后、中央各部门前，主要考虑是，中央纪委由党的全国代表大会选举产生，这与中央各部门由中央委员会产生显著不同；中央纪委是党的最高纪律检查机关，承担着维护党章和其他党内法规、检查党的路线方针政策和决议的执行情况、协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作等重要任务，在制定、执行党内法规和监督党内法规实施方面具有特殊重要地位，虽然与其他中央部门一样，都是在中央委员会领导下进行工作，但其地位具有一定的特殊性和超然性。

中央各部门制定的党内法规，称为部门党内法规。中央各部门主要包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政研室、中央编办、中央直属机关工委、中央国家机关工委等，其中中央办公厅、中央组织部制定的党内法规较多。

省区市党委制定的党内法规，称为地方党内法规。省区市党委可以根据党章和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等赋予的权限，制定地方党内法规。

《制定条例》确立上述制定体制，主要出于两方面考虑：一是工作需要，党内法规具有引领、规范、保障作用，借助党内法规这一载体，党的中央组织以及中央纪委、中央各部门可以领导、指导党的全部或某一方面工作，省区市党委可以领导、管理本地区的党内事务；二是内在需要，我们党是按照民主集中制原则组建起来的政党，赋予省级以上党组织党内法规制定权，有利于维护党的集中统一，避免政出多门、政令不一。

二是普遍性。这是就党内法规的适用范围而言的。所谓普遍性，是指党内法规在党内具有普遍性和反复适用性。这意味着，党内人事任免、表彰决定、内部机构设置、机关内部工作制度和工作方案等个别适用的文件，工作要点、会议活动通知等较短时间段适用的文件，因不具有普遍性和反复适用性，不能称作党内法规。

具体说来，党内法规的普遍性主要表现为3种情形：

（1）因制定机关的不同而不同。一般说来，党的中央组织以及中央纪委、中央各部门制定的党内法规适用于各级党组织和广大党员，或者适用于本系统的党组织和党员，省区市党委制定的党内法规适用于本行政区域内的党组织和党员。

（2）因规范对象的不同而不同。有的党内法规规范各级党组织和广大党员，如党章，适用于全党；有的规范某一部分党组织，如中共中央2010年6月4日印发的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，适用于党和国家机关基层党组织；有的规范某一部分党员，如2012年12月4日通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（简称八项规定），适用于中央政治局领导同志。

（3）适用于非党组织和非党员。这可称之为党内法规的“溢出效应”。分两种情况：一是根据党管干部、党管意识形态等原则，制定机关在组织人事、新闻宣传等领域发布的党内法规，对党政干部、新闻宣传活动具有约束力，如2014年1月中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，不仅适用于选拔任用各级党的工作部门或机关内设机构领导成员，而且适用于各级人大、政府、政协、人民法院、人民检察院等非党组织领导成员（不含正职）和内设机构领导成员；二是基于党总揽全局、协调各方的领导核心地位，以党政机关联合发文形式发布的党内法规，既适用于党组织、党员和党内事务，也适用于国家机关、社会组织、非党员和党外事务，如2012年5月中央办公厅、国务院办公厅印发的《节庆活动管理办法（试行）》，适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体等单位。需要说明的是，第二种情况体现的是党的政治领导和决策部署，不是党要取代国家机关的工作，不能将这种情况简单理解为党内法规可以任意规范非党组织、非党员和党外事务。

三是规范性。这是就党内法规的功能和作用而言的。所谓规范性，是指党内法规以党的纪律作保障，对党组织的工作、活动和党员行为具有强制性和约束力，引领、规范、保障党的建设。请示、报告、情况通报、工作总结等不具有规范性，不属于党内法规。

党内法规的规范性具有以下含义：

（1）统一性。党内法规严格按照《制定条例》制定，在制定权限、制定程序、法规名称、格式要求等方面规范统一。一般说来，党内法规应当使用党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类名称，以条款形式表述，以制定机关文件形式发布。

（2）制裁性。党内法规本质上是一种行为规范和活动准则，任何违反党内法规的行为，都将受到党的纪律处分。党章第38、39、42条规定，对于违反党的纪律的党员，党组织给予批评教育，必要时按照规定给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等纪律处分；对于严重违反党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党委在查明核实后作出改组或者解散的决定。2015年10月新修订的《中国共产党纪律处分条例》，对违反党的纪律应受处分的种类和处理措施、运用规则以及违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律等行为的处理作了具体规定，是严肃党的纪律、纯洁党的组织、保障党员民主权利的制度保证。

2.党内法规与几个相近概念的比较

（1）党内法规与党内制度。党内制度是规范党组织的工作、活动和党员行为的各种规章制度的总称，党内法规是其中的一种表现形式。长期以来，党内法规与党内制度常常交互使用，有时不作严格区分，统称为党内法规制度。1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）发布后，党内法规有了特定、明确的含义，同党内制度在外延、制定机关、表现形式等方面有所区别。一是外延不同。党内法规较为正式，是党内制度的成文表现形式，是党内制度的高级形态和核心规范，多数党内制度是以党内法规的形式明文规定的；党内制度外延较广，不仅包括党内法规，还包括党内不成文制度、省级以下党组织制定的规范性文件以及属于党内制度范畴的各种体制机制。二是制定机关不同。党内法规只有省级以上党组织有权制定，而党内制度各级党组织都有权制定。三是表现形式不同。党内法规是有固定格式的成文规范，党内制度既包括成文党内法规，也包括党内文件、政治惯例等。

需要说明的是，党内法规和党内制度都是管党治党建设党的重要载体。党的政策措施是以党内法规形式还是以文件形式（党内制度一般内含于党内文件中）发布，主要取决于稳定性、文件内容、规范对象、紧急程度等因素。也就是说，同一主题的内容既可以采用党内法规的形式发布，也可以采用党内文件的形式发布。相对而言，党内法规管根本、管基础、管长远，更具体、更规范、更稳定。

（2）党内法规与党内文件。党内文件有广义与狭义之分。广义上的党内文件包含党内法规，狭义上的党内文件是指与党内法规相对应、不包含党内法规的党的文件。这里所说的是狭义上的党内文件。总的来看，党内法规与党内文件都是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，但又有所不同：第一，从制定主体看，各级党组织都可以通过制定文件的方式部署安排工作，而党内法规只能由省级以上党组织制定。第二，从内容上看，党内文件主要规定政策措施，比较原则，而党内法规主要规范党组织的工作、活动和党员行为，以规则为主，比较具体。第三，从形式上看，与党内文件不同，党内法规以条文化的方式表述，使用固定名称，在逻辑、结构、语言等方面更加严谨、规范。第四，从效力上看，鉴于党内法规以党章为根本依据，是各级党组织和广大党员的行为准绳，因而党内法规的效力高于本机关制定的党内文件的效力，党内文件不得同本机关及上级机关制定的党内法规相抵触。第五，从稳定性看，党内文件可以根据形势任务的发展变化，灵活作出修改，而党内法规具有较大稳定性，轻易不作修改。

（3）党内法规与国家法律。党内法规和国家法律的共同点比较多：两者都带有“法”字，都是通过严格程序制定、具有强制性和约束力的行为规范；一些党内法规和国家法律联系密切、相互渗透；条件成熟时可以通过法定程序把党内法规中的内容上升为国家法律。从根本上说，党内法规和国家法律是一致的，都是党的意志和人民意志的高度统一，都是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求的具体体现，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。但两者的不同之处也比较明显：一是制定主体不同，党内法规由省级以上党组织制定，法律由国家立法机关制定；二是适用范围不同，党内法规适用于各级党组织和广大党员，法律适用于国家机关、社会组织和全体公民，适用范围更广；三是效力不同，党内法规制定必须遵循宪法和法律，其效力低于法律的效力；四是表现方式不同，党内法规分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类，法律主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等；五是实施方式不同，党内法规依靠党的纪律约束实施，法律以国家强制力为保障；六是行为规范的要求不同，党内法规对党员的要求，通常比法律对普通公民和国家机关工作人员的要求更为严格。

（4）党内法规与党内规范性文件。2012年6月中央办公厅印发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）首次在党的文件中提出“规范性文件”这个概念。所谓规范性文件，是指中央纪委、中央各部门和省区市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。在《备案规定》中写入“规范性文件”这一概念，主要是考虑到，党内法规制定机关除制定党内法规外，还制定大量规范性文件即通常所说的红头文件，对党的有关工作进行规范和指导，实践中红头文件违法违规问题比较突出，一些地方甚至出现本应以政府名义发布的文件改以党委名义或党政联合名义发布，规避政府规范性文件备案审查的情形，把党内规范性文件纳入备案范围，可以有效减少红头文件违法违规问题。党内法规和党内规范性文件都是由党组织制定，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的文件。两者区别在于：从制定主体上看，只有省级以上党组织有权制定党内法规，而各级党组织都可以制定规范性文件；从名称上看，党内法规的名称是特定的，分别是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，而规范性文件的名称一般为决议、决定、意见、通知等；从表述形式上看，党内法规用条款形式表述，规范性文件一般不用条款形式表述；从审批程序上看，党内法规更为严格，一般要求采取会议审议批准方式，而规范性文件多采取领导传批方式；从效力上看，同一主体制定的党内法规与规范性文件，前者效力高于后者。

（5）党内法规与党的纪律。党的纪律是党为保证党的各项工作正常进行和各项任务顺利实现而要求党组织和党员遵守的行为准则。它与党内法规比较接近，但不完全等同于党内法规。一般说来，党的组织、作风、反腐倡廉方面的党内法规属于党的纪律，但不是所有的党内法规都称得上党的纪律，规范党的执政方式和执政活动、确立党的各级组织架构、确认党员义务和权利、调整党的机关工作等方面的党内法规，不属于党的纪律范畴；另一方面，也不是党的所有纪律都可以上升为党内法规，一些纪律体现于党的决议、决定、意见、通知和领导同志的讲话中，并不是党内法规，能够上升为党内法规的是那些需要全党共同遵守、具有根本性全局性稳定性长期性的行为规范和要求。两者有交集，但不可相互替代。

3.关于党内法规提法的争议

关于党内法规的提法，历来存在不同看法。

反对者认为，党内法规的提法不能成立。主要理由：一是政党组织不享有立法权，我国立法法没有赋予政党立法权，政党不能成为立法主体；二是法规是我国立法法规定的专门法律术语，特指行政法规和地方性法规，不包括党内法规，党内法规的提法容易与国家法律产生混淆；三是党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，把法的适应对象区分为党内与党外，让人误认为国法之外存在党的另一套“法规”，有“法外有党”、“党大于法”之嫌，建议用“党的纪律”或“党内规范”取代“党内法规”。[3]

赞成者认为，党内法规的提法是科学的、有根据的。主要理由：一是马克思主义经典作家有过类似的提法，马克思把党的决议称为“最高的判决”，恩格斯第一个把法律这个概念应用到党的生活中，斯大林使用过“党的法规”名称；二是党内法规是党的历任领导人经常使用的一个约定俗成的概念；三是党内法规在党章和党的其他重要文件中多次使用，是一个具有党内“法定依据”的概念；四是党内法规是软法的重要组成部分，具备法的基本特征；五是党内法规的提法有助于体现其强制性和约束力，突出我们党依制度治党的理念。[4]

笔者持后一种看法。主要理由是：从时间上看，党内法规先于国家法规提出，党内法规是1938年毛泽东首次提出的，1990年在《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中得到确认，1992年党章修改时写入党章，而行政法规和地方性法规是在1982年宪法中首次得到正式确认，立法法则是2000年制定的。从党内法规的性质上看，党的十八届四中全会决定明确指出，党内法规和国家法律都是党依法执政的重要载体，两者各安其所、泾渭分明；党内法规也是一种规则体系，党内采用法规、条例、规定、规范性文件等法律术语，属于借用，体现了规则用语的共性，且有特定适用范围，不会造成混淆。从党内法规与国家法律的关系上看，党内法规不得违反宪法和法律，这点从1982年党章修改规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”起，就已在全党全社会形成共识，党内法规的提法表明党内法规姓“党”，不会冲击国家法治建设。从实际情况看，党内法规已得到党章、党内法规、中央文件、中央全会决定的确认，改变这一提法，反而容易引起混乱。总的看，党内法规的提法源于马克思主义基本原理，是具有中国特色的概念，是中国共产党的一大创造，符合中国党情国情，是一个约定俗成、人们普遍接受的概念。正确区分党内法规和国家法律，关键在于宣传引导，无需在概念上另起炉灶。

（二）党内法规的分类

近年来，随着党内法规建设进程加快，党内法规数量不断增多，一些部门和学者尝试对党内法规进行分类，主要提出以下5种观点：

一是以党章的章节名称为分类标准。由中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅编辑的《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)、（1996—2000）、（2001—2007)，依照党章体例编排，将党内法规分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等部分。[5]这种分类方法直观再现了以党章为核心的党内法规体系基本脉络，但有两个明显不足：一是党章是党的根本大法，规定的是党内生活中最根本最重要的问题，随着党内法规不断完善细化，越来越多的法规难以对照入座，只能归类于“其他”法规，日积月累“其他”法规成为一个庞大混杂的“大口袋”，与党内法规分类的初衷不符；二是党章的章节名称没有涉及党的领导和党的工作、思想建设、作风建设、机关工作等方面，不能全面反映党内法规建设状况。

二是以法规功能为分类标准。有的学者认为，从党内法规的功能考虑，党内法规体系由党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定的法规组成。[6]这种分类方法易于理解和接受，但仍然不能全面反映党内法规建设状况。

三是以党务活动的特点为分类标准。有的学者认为，党内法规可分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等。[7]这种分类方法没有涉及党的领导和党的工作、思想建设、机关工作等方面。

四是以党内法规名称和效力为分类标准。有的学者认为，党内法规的名称分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类，这7类党内法规构成党内法规体系。根据效力等级，党章是一级法规，准则是二级法规，条例、细则等为三级法规。[8]目前党章仅1个，准则2个，条例以下党内法规则数以千计。这种分类方法导致各类党内法规之间数量严重失衡，失去了分类的意义。

五是借鉴国家法律分类标准。有的学者参照国家法律相关理论和做法，把党内法规分为具有党内“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序保障规范等。[9]上述分类方法虽然有助于认识党内法规组成部门的作用，但也没有涉及党的领导和党的工作、思想建设、作风建设、党的机关工作等方面的党内法规。

2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《规划纲要》）和2014年出版的《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》，根据党内法规的调整对象对党内法规体系进行分类。据此可将党内法规体系分为八个部分：

1．党章及相关法规。用以规范党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员基本义务和基本权利、党的纪律，以及衍生于党章、与党章相配套、直接保障党章实施，确定党的理论和路线方针政策、确立党内生活基本准则、规定党员基本行为规范、规范党内法规制定活动、规定党的标志象征等的法规。

2．党的领导和党的工作方面法规。用以调整党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时，与人大、政府、政协、司法机关、人民团体、企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，主要规定党的领导体制机制、领导方式，规范党组工作、纪律检查工作、组织工作、宣传工作、政法工作、统一战线工作、军队工作、群众工作等，为党更好地实施领导、执政治国提供制度保证。

3．思想建设方面法规。用以规范党的思想建设方面的工作和活动，主要包括规范思想建设、理论武装、党性教育、道德建设等的法规。

4．组织建设方面法规。用以规范党的组织建设方面的工作和活动，主要包括规范党的组织制度、组织机构、干部队伍、党员队伍、人才工作等的法规。

5．作风建设方面法规。用以规范党的作风建设方面的工作和活动，主要包括规范思想作风、工作作风、领导作风、学风、干部生活作风等的法规。

6．反腐倡廉建设方面法规。用以规范党的反腐倡廉建设方面的工作和活动，主要包括规范反腐败领导体制机制、反腐倡廉教育、党内监督、预防腐败、惩治腐败等的法规。

7．民主集中制建设方面法规。用以规范党的民主集中制建设方面的工作和活动，推动民主集中制具体化、程序化，主要包括规范党员民主权利保障、党的代表大会制度、党的委员会制度、党内选举制度、党内基层民主、党的纪律等的法规。

8．机关工作方面法规。用以规范党的机关运行和服务保障体制机制，主要包括规范党的各级机关公文办理、会议活动服务、综合协调、信息报送、督促检查、法规服务、安全保密、通信保障、档案服务、机关事务管理等的法规。

以上八个部分构成完整统一的党内法规体系。这种分类方法具有以下特点和优势：

第一，切合党内法规建设实际。在八个部分中，第一部分规范立党管党治党方面的最基本关系，第二部分规范党与非党组织的关系，第三至第七部分规范党的自身建设，第八部分规范党的机关工作。这种分类方法突出了党的总章程、总规矩，涵盖了党的对内对外两个方面，覆盖了党的建设和党的工作各个领域，既可以保证现有党内法规制度各安其位，又为将来党内法规制度的立改废预留空间，具有较强的包容性和开放性。

第二，切合党章及相关法规的统领地位。党章是制定其他党内法规的总依据，党章相关法规是与党章相配套、直接保障党章实施的法规规范，在党内法规体系中发挥统领作用。将党章及相关法规单独作为一个部分，充分体现了党内法规体系化建设“以党章为根本”的特点。

第三，凸显“大党建”格局。党内法规体系应当涵盖党的自身建设和执政治国两方面法规。主要理由：一是符合党章的“大党建”架构。党章的调整范围涵盖党的领导和党的建设两方面，以党章为根本的党内法规体系应当体现“大党建”格局。二是符合党内法规调整范围。《制定条例》规定，党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，其中“党组织的工作”除党的纪律检查工作、组织工作、宣传工作等自身建设外，还包括党的教育工作、群众工作等，后者一般属于党的领导和执政范畴。三是符合中央的“大党建”部署。党的十八大提出，全面提高党的建设科学化水平，要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，兼顾了党的执政治国与自身建设两个方面；党的十八届三中全会关于党的建设制度改革部署，提出要使党的执政能力和自身建设两方面制度更加成熟更加定型的要求。四是符合党内法规建设是“大党建”的实际。中央党内法规和规范性文件集中清理的结果显示，1978年至2012年6月底期间中央制定的767件文件中，属于党的领导和党的工作方面的有276件，属于党的自身建设方面的350件，属于党的机关运行方面的141件。八个部分除党章及相关法规和涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等党的自身建设领域外，还将党的领导和党的工作单列为一部分，有利于改进党的领导方式和执政方式。

第四，体现党的十八大关于党的建设部署和习近平总书记系列重要讲话精神。党的十八大提出全面提高党的建设科学化水平，围绕理想信念、保持党同人民群众血肉联系、党内民主、干部人事制度、人才工作、基层党建、反对腐败、党的纪律等提出明确要求，习近平总书记对改进工作作风、严明政治纪律、厉行节约反对浪费、“把权力关进制度的笼子里”等作出重要指示批示，八个部分与党的十八大关于党的建设部署和习近平总书记系列讲话精神紧密对应。

第五，符合党内法规体系内在逻辑。借鉴中国特色社会主义法律体系的划分方法，根据调整对象的不同将党内法规体系划分为以党章为统领的八个部分，有利于厘清八个部分之间的边界和众多党内法规之间的逻辑关系，呈现出一个以党章为根本，主干突出、主次分明的树状党内法规体系，易于为党员、干部所接受，为理论界和实际工作部门所认可。[10]

（三）党内法规的效力

效力等级是确立党内法规适用规则的前提，是指不同层级的制定机关制定的党内法规的效力不同，由此形成相互关联、层级分明的效力等级体系。党内法规的效力等级体现不同党内法规在党内法规制度体系中的不同位阶。效力等级高的是上位党内法规，效力等级低的是下位党内法规。不同位阶的党内法规发生冲突时，应当选择适用位阶高的党内法规，这就是通常所说的“上位法规优于下位法规”，是党内法规效力等级的一般规则和首要规则。

由于制定机关不同，党内法规的效力等级是不同的。制定机关地位的高低直接影响到其制定的党内法规的效力高低，地位高的制定机关制定的党内法规，效力高于地位低的制定机关制定的党内法规。根据《制定条例》，党内法规的效力可以分为以下几个等级：

1．党章具有最高效力。《制定条例》第25条第1款规定，党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。这是因为，党章由党的最高领导机关全国代表大会制定、修改并发布，集中体现了全党意志，集中体现了党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，在党内具有最高权威性和最大约束力，是我们党把握政治方向的根本准则，是各级党组织坚持从严治党的根本依据，是全体党员加强党性修养的根本标准。这意味着，党章有明确规定的，其他党内法规必须严格遵循；党章仅作原则性规定的，其他党内法规必须严格遵循这些原则性规定；党章未对有关事项作原则性规定，也未作具体规定的，其他党内法规在对有关事项进行规定时，必须符合党章的基本精神。

2．中央党内法规具有仅次于党章的效力。《制定条例》第25条第2款规定，中央党内法规的效力高于中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规的效力。这一规定表明，中央党内法规的效力仅次于党章。中央党内法规是由党的中央组织，即党的全国代表大会、中央委员会以及在党的全国代表大会、中央委员会闭会期间行使其职权的中央政治局及其常委会制定的。根据党章，各级党组织和全体党员必须服从党的最高领导机关党的全国代表大会和中央委员会，这就是说，中央纪委、中央各部门和省区市党委在地位上低于党的中央组织，因而中央党内法规的效力高于中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规的效力，后者制定的党内法规不得同党的中央组织制定的中央党内法规相抵触。

3．地方党内法规不得同纪检条规、部门党内法规相抵触。《制定条例》第25条第3款规定，省区市党委制定的党内法规不得同中央纪委、中央各部门制定的党内法规相抵触。《制定条例》之所以没有规定纪检条规、部门党内法规的效力高于地方党内法规的效力，主要有3个原因：其一，中央纪委、中央各部门和省区市党委分别在本系统、本地区行使职权，并无上下隶属关系；其二，中央纪委、中央各部门履行党章和有关规定赋予的职责，在各自领域行使指导、协调、管理职能，其制定的党内法规对于本系统党组织具有强制性和约束力。其三，地方党委对于本地区范围内的其他重大事项拥有决定权，可以通过制定党内法规的方式进行决策部署。

判断党内法规的效力高低，还有两项重要规则。

一是特别规定优于一般规定。从理论上说，党内法规整体上应当协调一致。但由于不同党内法规规范党内生活和党内关系的范围和角度不同，制定党内法规的时间有先有后，以及受制定者认识能力、制定技术等因素限制，同一机关制定的党内法规有时出现不一致现象，给党内法规的执行和遵守造成混乱。在这种情况下，确立特别规定优于一般规定规则是极其必要的。

特别规定优于一般规定是就同一效力等级的两个或者更多党内法规而言的特殊规则。所谓特别规定，是指根据某种特殊情况和需要制定的调整某种特殊党内关系的规范。所谓一般规定，是指为了调整某类党内关系制定的规范。所谓特别规定优于一般规定，是指同一效力等级的两个或者更多党内法规，在适用时期、对象、事项、地域等方面，具有特别指向的特别规定优于适用范围广泛的一般规定。换句话说，适用于特定时期的党内法规优于适用于平时的党内法规，适用于特定组织和党员群体的党内法规优于适用于各级党组织和全体党员的党内法规，适用于特定事项的党内法规优于适用于一般事项的党内法规，适用于特定地域的党内法规优于适用于一般地域的党内法规。

二是新规定优于旧规定。随着党的建设深入推进，党内法规的一些规定可能过时，与党的建设发展新要求不相适应，需要加以修改完善。因此，党内法规发布后，在新的党内法规与旧的党内法规之间、新的规定与旧的规定之间，可能产生不一致。在这种情况下，确立新规定优于旧规定规则是极其必要的。

新规定优于旧规定是就同一效力等级的两个或者更多党内法规而言的特殊规则，是指就同一事项作出不同规定，后制定的党内法规的效力优于先制定的党内法规的效力。主要有两种情况：一是新的党内法规发布后，旧的党内法规被废止，自然适用新的党内法规；二是新的党内法规虽然发布，但旧的党内法规并未被废止，在两部党内法规涉及的内容相同或者相似的情况下，适用新的党内法规。修改后的党内法规，更加符合发展变化了的新情况，体现了制定机关作出的新调整，应当优先适用。

（四）党内法规的作用

1.党内法规是立党的总章程。任何一个政党都需要制定一个章程，以宣示自己的理念主张、目标价值和行动方略，确立组织制度架构，对内为党员指明奋斗方向，激励鼓舞党员士气，团结党员群众，增强党的凝聚力；对外展示其政治蓝图，号召群众、获取民心，在社会各阶层厚植根基。比如，作为政党发源地的英国，每个政党都有自己的党章，保守党党章规定本党奋斗目标是建设一个自由、充满机遇和负责任的社会，建设一个强大民族国家；工党党章规定本党奋斗目标是构建公正的社会、开放的民主制度和健康的环境。从这个意义上说，党章是人们认识政党的一扇窗口。中国共产党的党章规定了党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，确认了革命、建设、改革成果，确立了党的领导体制、组织体制以及各项基本制度，集中表达了党的整体意志和共同理想，是我们党立党的总章程，是全党必须遵循的总规矩。

2.党内法规是管党治党的重要工具。没有规矩，不成方圆。我们党是一个拥有8700多万名党员、3200多个地方党委、430多万个基层组织的大党，是在一个13亿多人口大国长期执政的政党，是肩负实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的中流砥柱和领导核心。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，在新的历史条件下保持党的先进性和纯洁性，确保党始终走在时代前列，必须从严管党、从严治党，必须以党内法规作强有力的保障。这是因为，党内法规确立各级党组织的职权职责及其相互关系，规定党员的义务和权利，提供普遍适用、明确具体、便于执行、稳定可期的行为规范，具有权威性、约束性和强制性，有利于调节党内生活和党内关系，形成党内正常秩序；有利于保证各级党组织依规行事、依规用权，避免滥用权力、以权谋私；有利于维护党的集中统一、提高党的凝聚力战斗力。从这个意义上说，党内法规是党内关系和党内生活的调节器，是管党治党建设党的重要法宝。

3.党内法规是党治国理政的重要载体。我们党是执政党。加强和改善党的领导，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。依法执政是党的十六大首次提出的，是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。党内法规确立党的领导体制机制和领导方式，规范党组工作、政法工作、宣传工作、统一战线工作、群众工作、军队工作等，为党治国理政提供制度保证。

4.党内法规是提升党的建设科学化水平的重要保障。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。不靠运动，而靠制度来建设党，是党走向成熟的基本标志，是党的建设规律的重要体现。提高党的建设科学化水平，必须把制度建设摆在突出位置。党内法规是党的制度的高级形态和核心规范，是党的建设科学化的内在要求和重要保障。党的十八大将制度建设在党的建设五位一体总体布局中的位置移至最后，表明党的制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设始终，体现了以法治思维和法治方式管党治党的认识论和方法论。加强党内法规建设，将其贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设各个方面，有利于及时将党的理论创新和实践创新成果转化为科学的制度安排，上升为必守的行为规范，使党建工作沿着科学化、制度化轨道不断向前推进。

（中国社会科学院法学所国际法所法治战略研究部 李忠）

注释：

[1] 党的省级以下组织制定的具有普遍性规范性的文件称为规范性文件，可以使用除党章、准则、条例之外的其他党内法规名称，即规则、规定、办法、细则，但不得称作党内法规。

[2] 纪检是纪律检查的简称，表明纪检条规的适用范围；条规是条例、规定、办法等的总称。按照《制定条例》，中央纪委无权制定条例，“条规”只是沿袭过去的用法。

[3] 参见曾市南：《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日；王俊华：《对“党内法规”提法的再思考》，载《上海党史党建》2008年第7期，第19—20页；刘作翔：《“党纪”与“国法”不能混同，党内规范不宜称“法规”》，《北京日报》2015年8月3日。

[4] 参见操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》2008年第3期，第131—133页；潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报：人文社会科学版》2007年第1期，第27—28页；刘德敏：《中国共产党党内法规初探》，《中共天津市委党校学报》2007年第1期，第21—22页；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期，第111—115页；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013第5期，第136—140页。

[5] 参见中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)、（1996—2000）、（2001—2007)，法律出版社1996年版、2001年版、2009年版。

[6] 兰亚宾：《党内法规建设存在的问题及对策研究》，《理论学刊》2005年第11期，第80页。

[7] 周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期，第46页。

[8] 白建民：《学习贯彻党章与加强党内法规制度建设》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2006年第7期，第4页。

[9] 前引潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，第31—33页。

[10] 参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第302—304页。

[11] 一大党纲是纲领还是章程，对此有不同认识：认为是纲领的，主要是根据文件名称、一大决定党章由中央局起草并提交二大通过、三大制定第一次修正章程这些事实；认为是章程的，主要是从内容上看，而且当时的与会者及后来的中央领导人都把这个文件看作党章。一大党纲既列举了党的纲领的条文，又列举了入党条件、入党手续、党的组织机构等党章性质的条文。从当时党的机关刊物《共产党》月刊转载的兄弟党的文件看，这种将纲领和章程结合在一起的文件通称“党纲”。叶笃初、姚桓等党章专家均认为二大党章是党的历史上第一个党章。参见叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》，《江汉论坛》2011年第7期，第6页；姚桓等著：《从党章发展看中国共产党成功之道》，中国方正出版社2015年版，第33页。

[12] S.Y.是社会主义青年团的简称，C.P.是中国共产党的简称。

[13] 所谓“六款天条”，是指党员违背党章及议决案、无故连续2次不到会、欠党费3个月、无故连续4个星期不为党服务、留党察看期满仍不改、泄露党的秘密，就会被所属地方委员会开除。

[14] 关于这一时期党内法规建设的详细情况，参见何益忠：《党的创立及国民革命时期党内法规建设述论》，《湖北社会科学》2010年第6期，第22—26页。

[15] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

[16] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340—1341页。

[17] 在中央人民政府内成立党组，一个重要目的是加强党的领导。当时中央人民政府委员会6位副主席中，民主党派和无党派民主人士3人；56位委员中，民主党派和无党派民主人士27人。政务院4位副总理中，民主党派和无党派民主人士2人；15位政务委员中，民主党派和无党派民主人士9人。政务院所辖4个委员会和30个部、会、院、署、行等机构中，担任正职的民主党派和无党派民主人士14人。参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史第二卷（1949—1978）上册）》，中共党史出版社2011年版，第18页。

[18] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第147页。

[19] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第333页。

[20] 这5个法规文件是：《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。

[21] 这4个法规文件是：《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》。

[22] 新时期好干部标准是习近平总书记在2013年全国组织工作会议上提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。

[23] 参见前引宋功德：《党规之治》，第3—4页。

[24] 梁相斌、祝捷：《八项规定改变中国》，湖北人民出版社2014年版，第99页。

[25] 王岐山：《发挥巡视监督作用，助力全面从严治党》，《人民日报》2015年8月21日。

[26] 1991年，中办法规室曾集中办理了中央纪委、中央各部门、省区市党委和中央军委及其总政治部报备的1978年至1990年间制定的471个党内法规，并办理了上述部门报送的当年制定的35个党内法规。但此后备案工作陷入停顿。

[27] 安徽省和新疆维吾尔自治区曾设立过法规工作机构，但在以后的机构改革中撤销。未设法规工作机构的省区市通常把法规工作职能交由办公厅的秘书处、文电处、办文处等承担。

[28] 参见操申斌：《改革开放以来“党内法规”研究述评》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第5期，第76页。

[29] 这方面的代表性著作有：侯通山：《党内法规精要8讲》，中国方正出版社2005年版；韩强：《党的制度建设研究》，中共中央党校出版社2007年版；夏赞忠主编：《党内民主法规制度研究》，中国方正出版社2009年版；宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版。代表性论文有：潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2007年1月；操申斌：《改革开放以来党内法规制度建设的基本经验》，《求实》2010年11月；周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年7月； 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年5月；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年7月；任铁缨：《如何更好地构建党内法规制度体系》，《中国党政干部论坛》2014年2月； 韩强：《中国共产党党内条例研究》，《探索》2014年12月；付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年6月；李军：《中国共产党党内法规研究》，复旦大学博士论文2010年。

[30] 参见前引宋功德：《党规之治》，第295页。

[31] 如2007年4月中央办公厅发布的《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，规定了地方党委委员对常委实行监督的方式，但调研中发现，目前这项工作在地方基本没有开展，主要原因是缺乏可操作的工作程序。

[32] 参见前引宋功德：《党规之治》，第425页。

[33] 落日条款是一种形象说法，寓意为法律有一定的制度周期，会象太阳一样“下山”。最早提出这个观点的是美国前总统杰斐逊，他认为包括宪法在内的一切法律都应有一定寿命。