2022年12月27日，农村集体经济组织法草案首次亮相。对于这部法律，全国人大代表、中国社会科学院学部委员孙宪忠格外关注。在去年全国人大会议期间，他就曾提出关于制定农村集体经济组织法的议案。今年，他再次提出进一步完善农村集体经济组织法草案的议案。

在孙宪忠看来，农村集体经济组织立法具有基本立法的意义，关系到亿万农民的切身利益。“总结党的十八届三中全会以来，尤其是农村集体产权制度改革中形成的可复制、可推广的成熟经验，通过制定农村集体经济组织法，是尊重改革实践、固化改革成果、巩固社会主义基本经济制度的重要举措，对于维护好广大农民群众根本利益，实现共同富裕等具有重要意义。”孙宪忠说。

孙宪忠在议案中建议，在进一步征求意见与充分论证的基础上继续修改完善草案，为实现乡村振兴与共同富裕目标提供法治保障。

完善的组织及运行制度是基础和保障

完善的农村集体经济组织及其运行制度是农村集体经济发展的基础和保障。

宪法第八条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。第十七条规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。“宪法赋予集体经济组织依法独立的经营自主权是农村集体经济组织经营管理农村集体资产的逻辑起点。”孙宪忠说。

同时，民法典第九十九条赋予农村集体经济组织特别法人资格，为农村集体经济组织作为市场主体在社会主义市场中发展经济扫清了障碍，为实现城乡要素的平等交换，发挥市场的资源配置以及城乡平等发展奠定了制度基础。

“宪法、民法典的这些规定，都需要具体的法律落实。”孙宪忠说，“从强调集体财产对农民的保障作用，到日益强化其财产权属性，从强调集体财产权的身份属性，到逐渐开放其流转权能，中央政策的指引以及改革的实践推进，均蕴含着我国农村集体所有权制度法思想的转变。”

草案规定，农村集体经济组织是以土地集体所有为基础的社区性经济组织，在明确其内涵的同时，还列举了乡镇、村、组三级农村集体经济组织。

但在孙宪忠看来，这一规定并未指明现阶段新型农村集体经济组织的本质特征。“社会主义市场经济体制下的农村集体经济组织是在农村集体产权制度改革的推动下以集体财产为基础，以集体成员以及成员权为核心构建的新型农村集体经济组织，是依法登记取得特别法人地位的社会主义市场经济主体，不同于传统社会主义公有制经济组织。”孙宪忠指出，农村集体经济发展的目的是服务于本集体经济组织成员，因此，集体经济组织成员权利的实现是农村集体经济组织建立的目标之一。

鉴于此，他建议将草案的适用范围修改为：本法所称农村集体经济组织，是指社会主义市场经济体制下，以土地集体所有为基础，以集体成员利益为核心，在界定成员资格的基础上，通过集体经营性资产的股份量化，形成的新型农村集体经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织和组级农村集体经济组织。

成员界定既要遵循历史也要照顾现实

在孙宪忠看来，稳定的权利义务关系需要以成员资格为前提，没有成员资格，其权利义务也将成为无源之水、无本之木。

草案明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、加入、退出以及确认成员争议的救济程序，并规定了成员的权利义务。草案规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。

“界定农村集体经济组织的成员，既要遵循历史，也要照顾现实。”孙宪忠指出，一方面，要从农村集体资产形成的角度来界定农村集体经济组织的成员，即对农村集体资产的积累有贡献者为初始成员，这是农村集体经济组织的经济属性所要求的集体与成员之间在经济方面的关联性。另一方面，在遵守法律规定的基本原则基础上也要尊重民意和习惯。成员界定应当允许自治，但不能逾越法律规定的基本准则和界限。

孙宪忠尤其强调，户籍并非判断农村集体经济组织成员的标准。“户口的迁入和迁出，并不能当然作为成员资格的丧失变更的标准。尤其在人口流动、户籍改革以及城镇化背景下，户籍不再是一种身份标签。若将集体成员分为保障性成员与非保障性成员，成员资格与户籍并没有必然的联系。而且现行法律法规均明确规定，国家保护农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权、宅基地作为农户进城落户的条件。”

此外，孙宪忠认为，农村集体经济组织的成员也不一定是农村居民。进城落户的农户，只要没有自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权，其成员资格即不会丧失，否则有违现行法律法规的规定。

“在农村集体资产类型化的基础上，完全可以将集体成员及其权利进行再分类，若认可保障性成员与非保障性成员的分类，就可以解决很多农村集体经济组织的封闭与开放问题。”孙宪忠说，对于保障性成员，即享有土地承包经营权或宅基地使用权的成员，其享有的保障性权利具有封闭性，不能转让、继承，但其享有的非保障性权利具有开放性，如集体经营性资产的收益分配权，不具有保障属性和身份属性，即可实现自由处分，如转让、继承不应受限制。这样，既可解决农村集体经济与市场经济的接轨，又可使保障性成员的保障利益不动摇。

鉴于此，孙宪忠建议将草案修改为：农村集体经济组织成员指对农村集体资产的形成与积累有贡献者或者持有集体资产份额者，包括因出生、收养、婚姻等新增的家庭成员以及通过继承、转让等取得集体资产份额的成员。

因地制宜建立新型农村集体经济组织

在议案中，孙宪忠还专门提及了有关农村集体经济组织未设立时的代行主体问题。

“新型农村集体经济组织是规范管理农村集体资产的民事主体，农村集体都有集体资产，即便在不发达地区经营性资产体量较小，至少有耕地、宅基地以及经营性建设用地。”孙宪忠认为，在农业生产现代化、规模化的发展趋势下，在土地经营权流转、经营性建设用地入市以及宅基地“三权分置”改革背景下，均需规范的管理主体。他强调农村集体均应因地制宜建立新型农村集体经济组织。“可以建立乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织，也可以是村民小组级经济组织，但不可以不建立农村集体经济组织。”

草案规定，农村集体经济组织不健全的，村民委员会或者村民小组可以依法代行集体经济组织职能。

对此，孙宪忠认为，这一规定虽然与民法典等的规定一致，但由村民委员会或者村民小组代行农村集体经济组织职能只是权宜之计。

“在集体产权制度改革背景下，农村集体经济组织法的任务就是要促进农村集体经济组织的重新建立。”孙宪忠认为，目前，农村集体产权制度改革已经覆盖全国所有涉农县市区，改革阶段性任务已基本完成。建议修改为：农村集体均应根据本法规定建立农村集体经济组织，尚未建立的，由村民委员会或者村民小组代行农村集体经济组织职能。