原标题：立足改革推动检察工作创新发展

如何运用创新思维深化检察改革、推动检察工作发展，是新时期检察机关面临的重大课题。11月29日，由最高人民检察院检察理论研究所举办的“检察改革与检察工作创新”研讨会在北京召开。结合最高人民检察院2016年度部分重点检察理论研究课题，专家学者对“以审判为中心”背景下的公诉制度、检察官惩戒委员会制度、检察工作创新等话题进行了深入研讨。

以审判为中心背景下的公诉制度探索

自党的十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革以来，如何将这一改革深入推进，成为理论界和司法实务界研究的焦点。对于检察机关而言，这一改革对公诉工作的影响是最为直接的。

“在厘清以审判为中心内涵的基础上，探讨其对公诉实务的影响，全面分析研究公诉部门如何更好地适应、推动这项改革，才能为公诉工作提供有价值的参考。”河北省检察院公诉一处处长高恩泽认为，从公诉机制建设和实践发展角度来看，推进以审判为中心的诉讼制度改革，主要应从完善诉前主导机制、审前过滤机制、庭审指控机制、人权保障机制等方面展开。比如，诉前主导机制主要是通过强化公诉对侦查取证活动的监督引导功能，保证案件质量。审查起诉工作具有重要的过滤功能。审前过滤机制的作用主要体现在审查起诉环节：一方面通过不起诉和撤回起诉，及时终止或中止诉讼程序，防止案件“带病”进入审判程序；另一方面，根据案件的复杂程度，向法院提出采用繁简适当的审理程序建议，实现诉讼资源的优化配置。

“公诉部门能否发挥诉前主导和审前过滤作用，是探讨以审判为中心的诉讼制度改革的关键。”中国政法大学教授卞建林认为，就诉前主导而言，首先要回答“侦”和“诉”的关系问题。诉前主导的提法，改变了传统意义上按照时间段将刑事诉讼过程划分为立案侦查、审查起诉、审判、执行四个阶段的方式，是以审判为中心划分的。实现诉前主导，要求侦查为公诉服务，然后公诉才可以引导、指导，进而主导。首先要澄清这一重大理论问题。近年来，公诉和侦查的关系一直没有大的突破。检察机关在开展诉前主导工作时，也要能够肩负起侦查监督职能，强化作用发挥。比如，勘验命案现场和第一次讯问犯罪嫌疑人，检察机关应当派员在场。关于审前过滤，主要是充分发挥审查起诉作用，不让案件“带病”起诉。

“的确，审查起诉是公诉制度中的重要环节。就健全司法权力运行机制而言，拓宽人民群众有序参与司法渠道，同样是司法改革面临的重要任务，那么，是否可以建立公民参与审查起诉制度？”浙江工商大学法学基地办公室主任叶肖华认为，公民参与审查起诉，主要是指在检察机关审查起诉过程中，由公民（以组织化的形式）作为决策者对刑事证据的采信、犯罪事实的认定以及法律适用等参与审查核实，并作出是否起诉决定的诉讼活动。其目的在于反映公民对公诉权行使的意见，本质在于促进司法民主化，相应的理论基础在于参与民主、权力制约、公民监督等理论。其制度构建需要从参与目的、参与主体、参与客体、参与范围、参与效力等五个方面着手。当然，还会面临制度内涵如何界定、司法民主与司法职业化如何平衡等一系列问题。

中国人民大学法学院教授李奋飞认为，公民参与起诉是非常值得探讨的问题。人民群众参与司法，更多的是要通过制度设计落到实处，而且，有些好的经验可以吸收借鉴，比如，日本检察审查会的做法就可以借鉴，当然，这些程序设计主要是针对不起诉案件，从审前过滤的层面来考虑，不起诉的做法在这一阶段更有意义。

检察官惩戒委员会制度研究

检察官惩戒委员会制度对落实检察官办案责任制，促进检察官审慎行使职权，维护社会公平正义具有重要意义。

中央纪委驻最高人民检察院纪检组第三纪检室副主任周石玉认为，建立检察官惩戒委员会制度应当以制度创建为导向，以理论研究成果指导改革制度设计，注重成果运用和转换。特别是要对惩戒委员会与纪检监察机关的相互关系、职能划分等问题展开深入研究，寻找制度落地的法理基础。

“惩戒委员会在我国是新提法，虽然当前已经有一些省份建立了惩戒委员会，但是对于惩戒委员会的研究相对薄弱。”安徽省检察院研究室副主任李领臣表示，这方面的研究重点应集中在三方面：首先，从惩戒委员会的属性和特点出发，探讨设置惩戒委员会的内在合理性，解决惩戒委员会的正当性问题；其次，为惩戒委员会的设立、运行提供制度设计思路，解决实践中司法责任追究难问题；再次，创新责任追究体系，厘清责任追究中的调查核实、提出惩戒专业建议、作出惩戒决定的关系。

“检察官惩戒委员会设置模式应该有更广泛的认同度，相较于遴选委员会和考评委员会制度，应突出强调保证它的独立性以及组织者的层级性。”清华大学法学院教授张建伟提出，调查与惩戒决定部门应当分立，这样可以更好地保证其发挥相应的作用。此外，还应认真研究其组织运行模式，是固定还是临时组建；是直接作出惩戒决定，还是提请作出决定，等等。

对此，华东检察研究院教授王戬则认为，惩戒委员会的定位更应强调内部性，对检察官惩戒是专业化要求特别强的行为，需要符合行业的逻辑判断性；对检察官惩戒一定要慎重，可以和司法责任制的推进相结合。

检察工作创新举措

作为新一轮司法体制改革的重要内容，检察官员额制在实践中已经进行了探索。关于检察官“入额”的标准和程序在各试点省份的改革方案中已经有所体现。吉林省检察院检察官王天保认为，检察官“入额”的标准和程序距离制度化还有较大差距,应当对检察官的入额（选任）标准和程序进行统一。而且，要研究将来通过不同渠道选任检察官的标准。在检察官的选任上，有初任、遴选、转任、特别任命等多种渠道，也就有不同的标准，同时要研究不同的程序设计。

对此，中国社会科学院法学研究所研究员王敏远认为，首先，要认真研究不同岗位的检察官选任标准和程序设计；其次，应当以司法能力作为检察官的入额和选任标准的核心；再次，入额检察官和选任检察官应当有不同的标准。另外，要重视司法经历和司法经验，但是，二者既是入额的基础，又需要在司法岗位上工作获得，存在悖论之处，需要加以解决。

“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，是党中央作出的一项重要决策，对保障群众合法权益、破解信访难题、实现信访法治化、推进依法治国具有重要意义。”河南省检察院副检察长王广军提出，从制度层面来看，涉法涉诉信访存在诉访不分、流转不畅等问题，诉访划分标准有待进一步明确；从案件办理层面看，存在纠错补正难、责任查究难、内部协作配合不够顺畅等问题。开展律师参与化解和代理信访案件有利于推动实现信访法治化，但需要从强化资金支持、完善制度措施、细化操作规则等方面，提供相应保障和支持。

上海社会科学院法学研究所副研究员安文录对于构建、完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度提出三个建议：首先，应着重研究其功能、原则、路径、程序、目标、范围、效果等理论问题；其次，坚持运用多元治理和整体合力的思维来解决律师参与涉法涉访工作中遇到的现实问题；再次，要关注制度设计的细节问题和内在的协调性，比如，如何合理设计律师参与信访工作的流程、如何激发律师办理信访案件的积极性等操作性问题应当受到重点关注。

来源：《检察日报》2016-12-09