原标题：刑案速裁改革：人大常委会授权模式或为司法改革试点铺路

"在我的印象里，全国人大常委会给司法机关对一些地区的试点改革进行特别授权，这还是第一次。"原全国人大常委会法工委副主任张春生对21世纪经济报道记者说。

张春生1979年开始在全国人大常委会工作，30年间经历了230部法律的诞生。他介绍称，以往，全国人大常委会曾以《决定》形式多次给行政机关的改革试点进行特别授权，如上海自贸区可以暂停某些法律实施是近年的典型案例。

6月27日全国人大常委会第九次会议上，《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（下称《决定》）通过。

《决定》只有500多字，对"依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制，或者依法单处罚金"的7种案件，在18个城市"进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序"，试点期限为两年。

除刑案速裁改革以外，司法改革试点正在深度展开。6月6日，中央深改组第三次会议通过了两份关于司法改革的决议--《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。习近平在会上强调，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、设立知识产权法院，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。

此后，中央司改办通过答记者问的形式，对部分改革的方式、方法等问题进一步说明，如在六省市先行试点、对七项重点难点问题提出政策导向等。

尽管刑案速裁改革只是对刑诉法中具体程序的调整，但却被认为对整个司法改革进程都有示范意义。"这是立法上一个重要突破，解决了以后司法改革的合法性问题。"西南政法大学刑诉法教授高一飞说。

先改革还是先修法？

7月2日上午，仅用了8分钟，郑州市高新区法院就审完了孙某的盗窃案。

因为在车间内用吸金布带走了价值3287元的黄金，并以2300元的价格贩卖，孙某被以盗窃罪公诉，孙某对罪行并无异议，最终被判罚单处罚金5000元。

这是郑州市被列为试点后，第一起适用速裁程序审理的刑事案件。而如果按照普通刑事案件的程序进行审理，这起案件审理会花费更长的时间。

刑诉法学权威、中国政法大学教授樊崇义对《法制日报》表示，试点主要目的就是要解决劳教废除后，轻微刑事案件如何提升诉讼效率。

据《法制日报》7月1日报道，适用速裁程序的案件，庭审程序将简化。对开庭通知时间不作限制，甚至可以不进行法庭调查、法庭辩论。

"这意味着试点可能直接突破刑诉法规定，明显超越了现有法律。"中国人民大学刑诉法副教授程雷说。

他告诉21世纪经济报道记者，《决定》的颁布，意味着试点地区在两年时间内可以不使用刑诉法的相关规定。

在现实中，"修法"往往是改革的成果。但是，修法以前，改革本身就可能突破法律规定，是"违法的改革"。

多位法律学者告诉21世纪经济报道记者，刑事案件速裁改革在《决定》出台前亦已运行多时。

根据公开报道，今年2、3月份，青海、浙江、河南等地分别下发了关于刑事案件速裁程序改革试点的文件，并指定了本地区的试点城市。"刑诉法是我国的基本法律，地方不能制定自己的刑事诉讼规则。"程雷说。但根据公开报道，上述各地此前的试点内容，大多集中在缩短办案期限上，由于《刑诉法》只对办案期限做了上限规定，因此也可以看做上述尝试并未"违法"。

但围绕"授权"的另一个疑问是，全国人大常委会有无这个权力？"全国人大常委会可以解释全国人大制定的基本法律，但解释和授权改变法律并不一样，解释不能超出原有法律规定的范围。"社科院法学所法理室副主任贺海仁说。

这意味着，究竟应该由全国人大还是全国人大常委会来授权"两高"进行试点仍存在争议。全国人大常委会一般每两个月召开一次，而全国人大则是每年召开一次大会，与频密的改革议程形成鲜明反差。

从行政机关到司法机关

尽管仍存争议，但《决定》的出台，还是被认为是此轮司法改革方法论的亮点。"在社会主义法律体系已经形成的情况下，改革不能再像改革开放之初那样，随意突破法律的禁区。"贺海仁告诉21世纪经济报道记者。

事实上，随着改革开放的深入，改革的合法性也被立法机关纳入工作视野。1993年，时任全国人大常委会委员长乔石视察广东时表示，"广东可以成为立法工作试验田，先行一步。"

据《广州日报》报道，从1979年到2004年，广东省制订和批准了地方性法规425项，现行有效的330项，其中先行性、试验性、自主性的立法超过总数的一半。

"以往全国人大常委会曾以《决定》形式多次给行政机关授权，比如上世纪80年代给国务院税制改革和地方改革开放的授权。"原全国人大常委会法工委副主任张春生说。

1984年9月，第六届全国人大常委会授权国务院，在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。截至1992年，根据全国人大常委会的授权，广东省人大及其常委会为深圳制定了19部地方法规，有力保障了特区的改革开放。

这些都是为了弥补规则的不足，由全国人大常委会授权行政机关或地方立法机关以特定的"立法权"。

到了2012年12月，第十一届全国人大常委会第30次会议授权国务院，在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。这是全国人大常委会首次授权某些地区可以不执行特定法律。

这之后的2013年8月，全国人大常委会再次授权国务院，在上海自贸区可以暂不执行三个涉外企业法中有关行政审批的条文。

到了此时，全国人大常委会的授权已变成为了减少改革阻力做"减法"。

在《立法法》出台之前，"两高"司法解释的权力来自1981年全国人大常委会的一项决议，"但这项决议也没有使用'授权'的字眼"，张春生告诉21世纪经济报道记者。

此次司法改革对改革合法性问题的关注，被认为始自高层。2014年2月28日，习近平在中央深改组第二次会议上，强调凡属重大改革都要于法有据，加强对相关立法工作的协调。此前的2013年11月，他在山东考察时也强调，要有序推进改革，该得到法律授权的不要超前推进。

这样的思路早已有之，有了解检察改革人士告诉记者，在2010年，最高检就下发了文件，要求各项检察改革"凡是与现行法律法规相冲突的，应在修改相关法律法规后实施"，甚至有未报批报备就先行实施的试点被通报批评。然而，当时这样的文件并未向社会公开。

从"违法"到"合法"

此轮司法改革将首次在"授权"的合法条件下开展，是不是意味着此前的司法改革都是"非法"进行的？

2013年8月，国家检察官学院副教授刘辉出版了一本专著，她将以往刑事司法改革规避"违法"的出路归结为三条：通过法律解释将法律框架弹性化，默认良性违法，以及依托刑事政策。

刘辉曾对20个省市的45名检察官进行问卷调查，对于"试点应在法律框架内开展"中何为"法律框架"，38人选择应理解为"宪法规范"，19人理解为"法律原则"。"这是相对抽象和宏观的，当然扩大了试点可以施展的空间"，刘辉写道。

西南政法大学教授高一飞介绍，在以往的司法改革中，很多改革项目是以司法解释的名义推进。2003年，司法机关就作出了关于刑事案件普通程序简化审的司法解释，但直到2012年刑诉法修订，普通程序简化审才被写入法律，也就是说，这项程序改革"违法"进行了10年。

"在司法解释出台前，这个改革是总结了上海等地区的经验，也就是说，上海等地经验连司法解释的依据都没有。"高一飞说。

再比如检察机关的人民监督员制度改革，改革启动时并无法律上的直接规定，但有学者认为这项改革是将《宪法》和《检察院组织法》中规定的人民群众的法定监督权利具体化，因此具有合法性。

"人民监督员制度改革有其特殊性，监督结论是建议性的，仅仅是一种参考，因此在当时的法律中不违法，但以后很多改革不是这样。"高一飞说。比如司法人员分类管理改革，2013年11月，最高法院司改办副主任蒋惠岭在《财经》杂志撰文，称"落实好《法官法》的现行规定并在此基础上修改和完善《法官法》的相关内容，将是改革法官制度、实现分类管理的重要手段"。

正在试点的主任检察官办案责任制同样面临"违法"，"按照现行刑诉法、检察院组织法规定，检察官之间是平等的，只服从于检察长。但主任检察官的提法，将检察官分为'三六九等'，主任检察官做的一些决定可以直接生效，不需要经过检察长，这些试点内容直接突破了法律规定，因此应提前得到授权"，中国人民大学法学院副教授程雷说。

默认改革良性违法也是此前试点躲过违法性批评的出路，但其争议正日益加剧。"良性违法只属于所谓的改革者，而不属于普通公众。我反对在社会主义法律体系已经形成的情况下，还存在改革的特权，改革者有改革的权利，也有改革的义务，也就是守法。"社科院法学所法理室副主任贺海仁说。

"守法也许会让改革慢一点，但是非常稳当，有可预见性，未来有更大的示范效应。"他说。

但如何"授权"亦应有所考究，"这次刑事案件速裁程序的授权就过于笼统。"程雷说。他认为应将"两高"制定的试点办法一并批准，"具体授权在哪些方面可以突破，否则地方会有太多空间。"他说。

来源：21世纪经济报道2014年07月08日