由于短时期内地震灾区汇集的人数过多，道路一度出现了拥堵现象。自5·12汶川地震以来，民间和社会救灾力量正扮演着越来越重要的角色。毫无疑问，在大灾大难面前，民间救灾力量的壮大和发展，是非常重要的资源，但如何实现对这一巨大社会资源的有效、有序整合，将民间力量纳入到现有的救灾体系中去，还是一个需要深入研究的课题。

黄金救援期每一分钟都宝贵

在抗震救灾的黄金72小时，国务院办公厅、公安部、四川省交通部门均发出通知或提示，要求非紧急救援人员、志愿者等未经批准，尽量不要自行前往灾区。

国办通知指出，当前芦山地震灾区搜救被困人员、伤员救治、受灾群众安置等工作正在全面有序展开。由于此次地震灾区处于河谷地带，空间十分有限，道路狭窄，交通不便，加之余震不断，如大量人员前往灾区，将给救灾和安置工作带来新的困难。

国办通知中还指出，各地区、各有关部门、各单位和社会团体，未经批准近期原则上暂不自行安排工作组和工作人员前往灾区。对于灾区确有需要的，国务院办公厅将统一做出安排。

"救灾工作一直在有序进行着。"据《法制日报》地震灾区前方报道组记者介绍，自芦山地震以来进入到灾区的各类社会组织确实不少，但无论是救援工作的进行还是物资的发放一直都在有序进行，并未发生秩序混乱的状况。

另据《法制日报》前方报道组记者介绍，社会组织救灾力量给交通带来了很大压力，从国务院下发通知之后，灾区开始进行交通管控。雅安设立了救援物资集散地，外来运送物资的车辆到该集散地卸货后就要返回，进入芦山县的物资、车辆都是由民政部门、红十字协会组织进行的。运送物资的车辆和社会团体车辆要凭指挥部下发的车辆通行证才能进入芦山县，各地市由特警、公安、交警等部门对车辆进行管控和安检。

"震后应急主要解决的是一个生命线的问题，生命线工程能不能畅通，直接关系到救人的问题。芦山地震最大的问题就是，因为当地特殊的地形，交通十分不便，各方救援力量要进入灾区都存在一定的困难，包括那些具有很强能力的正规的救援部队，所以集中全力保持道路的畅通十分重要。民间或者社会的救灾力量具有很大的热情这是很好的事情，但还是应该优先保证正规救援部队的进入。"中国社会科学院法学所研究员莫纪宏说。

复旦大学城市公共安全研究中心主任、应急和灾害管理专家腾五晓告诉记者，在灾害发生之后，道路资源变得非常有限，在这种情况下，应该优先保证最专业的救援队伍进入灾区。

"在72小时黄金救援时期内，应该由最专业的队伍携带最精密的仪器全力施救。因为每耽误一分钟，都可能会有生命因此无法得到救助。"腾五晓说，除了救援之外，搬运物质也非常重要，包括食品、药品等，这同样需要保持道路的畅通。

"国务院的通知是十分正确的，不能无序救灾，在特殊的情况下，民间或社会组织可以通过其他的途径表达救灾的热情，如积极捐款捐物。"莫纪宏说。

救灾工作应该由政府来主导

对于保证救灾秩序，社会各方也达成了共识。中国慈善联合会21日在北京发出紧急倡议，号召全体会员以最快速度面向灾区一线开展救灾捐赠，高效、专业、理性地开展救灾行动，帮助灾区同胞共克时艰、重建家园。

倡议呼吁全体会员理性救灾、有序救灾，注意与政府救灾部门、前线指挥部门、捐赠接收部门相互之间的协调配合，特别是在紧急救援阶段，要根据当地指挥部门的统一安排，避免造成不必要的人员浪费、物资重复和秩序混乱，影响抗震救灾的大局。

"自5·12汶川地震以来，我国抗震救灾的民间力量的发展日益规范也起到了非常重要的作用，这是一件令人十分振奋的事情。但从救灾的具体情况来看，无论从哪一方面来看，抗震救灾工作都必须要由政府主导。"腾五晓说。

"抗震救灾工作具有紧急性，应该按照《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》的有关规定，由负责抗震救灾的部门统一指挥。因为根据历次地震现场的情况来看，不是'想干什么就干什么'的。民间组织有热情是可以的，但是要服从统一指挥。"莫纪宏说。

民间救灾力量如何有序加入

据《法制日报》前方报道组记者介绍，此次在协调各方救援力量进入灾区，确保道路通畅方面，有关部门作出了非常大的努力，尤其是交警部门的付出更为巨大。

腾五晓认为，抗震救灾前期出现的交通拥堵现象说明，目前我们还缺乏一种统一机制来协调社会力量有序参与到抗震救灾工作中来。这样一种机制应该包括这样几个方面的内容：对参与抗震救灾的社会组织和团体进行登记和备案；对参与抗震救灾的社会组织和团体实现信息共享，能够有效地让参与抗震救灾的社会组织和团体得知灾情的变化和救灾工作的进展进而合理规划自己的行动；对参与抗震救灾的社会组织和团体进行有效的指引，能根据不同社会组织和团体的特点，将其派往"最需要的地方"。

"参与抗震救灾的社会组织也是存在区别的。比如有的擅长伤病救治，有的擅长心理辅导。在统一机制的协调下，最理想的是达到这样一种状况：参与抗震救灾的社会组织和团体尽量集结在灾区的外围，不要盲目地全都涌入灾区，等待有关部门的指示和相关信息，决定其下一步行动。"腾五晓说。

莫纪宏也认为，民间或社会组织不必要在灾难发生的第一时间急于进入灾区，可以等待一段时间之后观察情况的变化再进入灾区。尤其是在恢复重建阶段，留给民间或社会救灾力量的发挥空间是巨大的。

另据《法制日报》前方报道组介绍，国务院下发通知之后，社会团体就很少能进来了。他们都在做着力所能及的事情，有些与指挥部取得了联系。其他一部分发挥自主性，开展服务。

"要想建立一种有效的统一协调社会力量参与救灾工作的机制，一些具体的事项如社会组织在参与救灾工作时的登记注册等，还需要用法规制度的形式进一步明确下来。"腾五晓说。

"对于民间救灾力量的管理应该是具有弹性的，视受灾情况来考虑，应该怎样吸收民间救灾力量加入到救灾体系中来。"莫纪宏说。

莫纪宏认为，我国抗震救灾法制建设近年取得了长足的进步，今后应通过进一步完善相关法制建设，并结合不同灾情的具体要求，更好地协调和组织来自于社会各方面的救灾力量。

来源：法制日报 2013年04月30日