解读中央政治局第四次集体学习　

中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时,中共中央总书记习近平明确指出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。对此,法学界普遍认为,其重要意义十分深远。

三个“依法”各具深意

中国社科院法学所研究员、中国法学会宪法学研究会副会长莫纪宏,在几年前曾担任过“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”这一全国哲学社会科学规划办公室的重大课题总负责人。他说,早在1996年伊始,江泽民同志就圈定了《关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题》作为中共中央1996年第一次法制讲座的题目,此后历经数年,依法治国的重要性越来越凸显出来；1999年修宪,将“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略正式写进了宪法,法治成为我国宪法的一项基本原则和指导思想；党的十五大报告将“依法治国,建设社会主义法治国家”正式写入其中,明确了我国治国理政的基本方略是“依法治国”。

“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”莫纪宏说,依法治国基本方略的正式确立和全面实施,标志着我们党从革命党的主要依靠群众运动和政治方式实行领导,向执政党的主要实行依法治国、依宪执政和依法执政的历史性转变；标志着我们国家从“人治”到“法制”、再从“法制”到“法治”的治国基本方略的历史性跨越；标志着我国亿万人民当家作主的政治地位和民主权利得到社会主义法治的充分肯定,全国各族人民的根本利益得到宪法和法律的有效保障。

“依法执政是我党执政的重要途径和方式。党作为执政党,要坚持依法执政的执政纲领,就必须正确处理党的政策与社会主义法律两者之间的辩证关系,要学会将政策通过法定程序及时转化为法律,保证党的各项路线、方针和政策能够及时、有效地成为全社会公众的行为准则。”莫纪宏说。

对于依法行政,莫纪宏认为,其实质是实现法治行政。法治行政原理的核心就是法对行政的有效支配。必须彻底解决在行政管理活动中规避法律监控的不良现象,增加法律对行政的监控力度。

在谈到依法行政的具体要求时,莫纪宏认为,在2004年3月,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》已经写明依法行政的六项原则要求,即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。

三者相互关联层层递进

对于“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,业内专家认为,“共同推进”是十分必要且必须的,因为三者之间存在着有机的联系。

莫纪宏认为,依法执政是依法治国这一治国方略的具体化,为了进一步落实依法执政,还需要国家机关工作人员始终坚持依法行政。所以,依法治国、依法执政、依法行政,三者相互关联,层层递进。“依法治国需要依法执政的方式来体现,依法执政最重要的是依法行政”。

“在现代法治社会中,行政机关掌握了最重要和最有影响的公共权力,因此,行政机关的行政行为,特别是行政机关的抽象行政行为是否能够自觉地接受法律的约束,法律优先原则和法律保留原则能否在行政法律制度中得到肯定,是依法行政的一个重要评判标准。”莫纪宏说。

中国政法大学教授、中国法学会行政法研究会常务理事刘莘也认为,“共同推进”的提出是非常科学的。依法治国,依法执政,依法行政三者本来就是有着内在联系的三个目标,依法治国本身就包含了依法执政与依法行政两个内容,同时,依法执政是对执政党提出的要求,不仅是三项内容中最为重要的,也是我国现有政治经济体制的必然要求。

“我国的法治建设是自上而下推进的,因此在这三项推进内容中依法执政是实现依法治国最基本的保证,是根本前提,没有依法执政,就不可能有依法行政和依法治国。就这三者各自的角色与相互关系来看,依法治国是国家治理的大方向,是总方针,是运用法律手段进行治国的总思路,也是法治建设的总目标。相比之下,依法行政是依法治国的子目标,是依法治国内容的重要组成部分。之所以这么说,是因为我们国家80%以上的法律法规都必须依靠政府机关来遵守和施行,由此看来,依法行政在法治建设中的任务比重是很大的。如果没有实现依法行政这个子目标,依法治国也无从谈起。”刘莘说。

突出宪法地位完善监督制度

对落实“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,业内专家也给出了自己的建议。

莫纪宏认为:“无论是依法治国还是依法执政或是依法行政,首先要有‘法’,没有‘法’,就谈不上法治。这里的‘法’不仅仅指某个具体的法律或者法规,而是指由统一的法制原则作为指导的、以宪法为核心的、适应调整各种社会关系需要的系统、科学的法律规范体系。在社会主义法律体系中,宪法是其他一切法律、法规赖以产生和存在的基础。”

“建国以来,我们一直在同滥用权力、以权谋私的行为作斗争。其中,有过成功的经验,也有失败的教训。实践证明,没有健全的法律制度,即使决心再大,措施再好,要保证掌权者始终清正廉洁是比较困难的。因此,必须加强对执法行为和运作国家权力的行为进行有效的法律监督,同时将法律监督与其他形式的监督有机地结合起来。加强对各级干部特别是领导干部的监督,防止滥用权力,严惩执法犯法、贪赃枉法。”莫纪宏说。

法治思维,也被业内专家认为是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”不可或缺的。

莫纪宏说,党的十八大报告中就着重强调了“法治思维”在“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”中的决定性作用。

“运用‘法治思维和法治方式’来‘深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定’,这一命题的基本要求就是领导干部必须要学会运用‘法治思维和法治方式’来解决各种复杂和重大的政治问题,在一定程度上否定各种非‘法治方式’在解决上述各项复杂和重大事项中的‘合法性’和‘合理性’,排除了‘人治方式’、‘道德方式’、‘伦理方式’等在处理涉及‘深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定’等复杂和重大事项中的‘可行性’和‘优先性’,倡导通过法律手段来解决各种复杂问题的治国理政的‘科学方法论’,进一步提高执政能力,掌握执政艺术,努力提升行政管理水平。”莫纪宏说。（记者杜晓实习生许尚楸）