改革已势在必行

中国新闻周刊：近年来，对劳教制度的反思已经很多。总体看，劳教制度的弊端有哪些?

刘仁文：劳教制度在历史上曾经产生过积极作用。但现在来看，劳教制度的弊端至少有以下三个方面：

一是在认定和执行中存在很大的随意性。目前，各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会，作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，并未设置专职的负责人。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。这样一种机制使劳动教养在实践中难免带有随意性。

二是劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应。劳动教养的适用对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至严厉得多。

三是在立法上存在比较严重的欠缺。2000年颁布实施的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。劳动教养无疑属于剥夺人身自由的处罚，但它的最高位阶法律只是1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》和1982年《国务院关于劳动教养问题的补充规定》，不符合《立法法》的要求。

中国新闻周刊：目前改革劳教制度在大的方向上是有共识的，但《违法行为教育矫治法》提出多年仍未出台，阻力在哪里?

刘仁文：我理解主要牵涉到公安、司法行政部门和地方政府。司法行政部门管理各地劳教所，几十年来有一套遍布全国的机构和人马，他们现在很担心劳动教养制度被废除后会不会失业?尤其劳教所里面有一些工厂和企业，司法行政部门和劳教干警的有些家属可能也在这里面就业。但从司法部来看，他们似乎对把劳动教养的决定权由公安转移到法院这样的建议能接受，因为毕竟不牵涉到他们的利益，相反甚至还有利于他们的工作，因为目前劳教人员没有经过法院审判，有些人觉得自己是不明不白地被投入劳教所，不服法，他们的工作不好干;如果经过法院判决，他们的工作反而好干些。

地方政府也有利益考量，现在有的劳教所属于市管(另有的属于省管)，我们曾建议废除市办劳教所，因为如果地方政府为了维稳，要求你劳教所收容某些上访户，本来劳教所基于上访户的年龄、健康状况等是不应当收容的，但地方政府命令你收容，你敢不收容吗?劳动教养牵涉的最大利益关涉方就是公安机关了。据我了解，《违法行为(教育)矫治法》出台不了的主要阻力就在于公安机关是否同意把决定权交出来给法院。当然，公安机关有维护社会治安的压力，但也不能否认，一个机构就如同一个人，既得的利益、既得的权力，想让它自己主动让出来是不容易的。

保安处分是未来方向

中国新闻周刊：谈到改革，未来的改革方向是什么?

刘仁文：我认为劳教制度的改革方向应当是保安处分。现代国家的刑法一般都实行刑罚和保安处分的二元制。所谓保安处分，是指国家基于保卫社会之需要，对于具有特殊人身危险性的人，以矫治、感化、医疗、禁戒等手段，替代或补充刑罚适用的各种保安措施的总称。

刑罚和保安处分的共同点是：行为人都实施了危害社会的行为;都要经过法院的司法裁决。它们的不同点在于：刑罚主要立足于对已然犯罪的惩罚，保安处分主要立足于对未然犯罪的预防;刑罚的适用对象主要是有刑事责任能力的正常人，保安处分的适用对象则主要是一些需要对其人格或身体进行矫正治疗的“病人”，如吸毒成瘾者、精神病人等。

中国新闻周刊：目前刑法框架是否有空间容纳这样一种改革?

刘仁文：我国在1997年颁行新刑法时，增加了对危害社会的精神病人在必要的时候可以由政府强制医疗的规定，这是在我国刑法一元制的情况下，保安处分措施渗透进刑法的体现;今年新修订的刑事诉讼法，正式将强制医疗的裁断程序司法化，即对那些实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序坚定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以由人民法院来决定予以强制医疗。这体现了我国法治发展的规律，也为劳动教养制度的改革提供了方向。实际上，现行的治安处罚和刑罚在处罚力度上可以衔接，而加进一个劳动教养，反而打乱了逻辑。如刑法上的管制刑，本来最初是因劳教而设，但后来进入了《刑法》，这样就出现了刑罚比劳动教养还轻的现象。

中国新闻周刊：中国的改革历来讲究逐步推进。目前推进这种改革的可行性如何?

刘仁文：把劳动教养制度改造成为保安处分现实可行。据了解，目前全国劳教场所关押的劳教人员中有一半以上是强制隔离戒毒的，这说明传统意义上的劳动教养正在名存实亡，因为强制隔离戒毒就是一种典型的保安处分措施。

具体而言：一是要剥离出部分劳教对象，使之纳入刑法和治安处罚的调整范围;二是对那些本来就不该实行劳教的，要采取有效措施杜绝，如对上访者的违法劳教，因办案期限所限而对犯罪嫌疑人采取“以教代侦”等;三是鉴于我国新的刑事诉讼法已经将强制医疗予以司法化，可以考虑对被强制医疗者在改造后的“劳教场所”实行治疗(劳动教养改革当然也包括名字的改革，叫“违法行为教育矫治法”还是“保安处分法”还可以再讨论);四是目前强制隔离戒毒还分两块，根据戒毒法和国务院戒毒条例的有关规定，强制隔离戒毒工作由公安机关与司法行政机关分段执行。

建议将公安机关的强制隔离戒毒所合并到司法行政机关管理的劳教所(戒毒所)，以便提高工作效率和戒毒效果;五是把收容教养、收容教育等其他带有保安处分性质的措施都纳入改造后的“劳教”场所，针对不同对象设计不同的管理制度，如一般应较之现有的劳动教养，缩短期限，加大社会化处遇，与社区矫正挂钩，但对强制隔离戒毒者，则要遵循戒毒规律，不可一律强调缩短期限和放宽管理措施。

裁断权必须司法化

中国新闻周刊：按照你的这个设想，那等于是基本废除了现在的劳动教养制度，而把它改头换面为保安处分了。

刘仁文：所以我说就目前的劳动教养制度而言，废除它也无妨，通过实现治安处罚和刑法的对接来解决现有劳教的功能，这是完全可以做到的。当然，这里我要再重申一下：就像刑罚只能适用于实施了犯罪行为的人一样，剥夺人身自由的保安处分措施也只能适用于那些实施了危害社会行为的人，包括实施了危害社会行为的精神病人、实施了危害社会行为但尚未达到刑事责任年龄的人，以及实施了危害社会行为的吸毒成瘾者和酗酒者(需要通过矫治措施来帮助其戒除毒瘾和酒瘾)。

中国新闻周刊：如果短期内不能达到你的这个目标，你最想表达的关于劳动教养改革的意见是什么?

刘仁文：即使短期内不能完全达到我的这个目标，我也想对劳动教养制度改革提出以下近期目标：一是必须实现劳动教养裁断权的司法化，公安机关不能既做运动员又做裁判员;二是必须实现劳动教养行为和对象的明确化，如果行为和对象不明确，仍是一个框，即使法院来判决，也仍然不能有效保障人权;三是必须实现教育矫治方式的多样化，比如你强制戒毒或对未达到刑事责任年龄的人的收养教养，其手段、方式方法、时间长短、隔离程度是不同的，甚至在戒毒的不同阶段，管理宽松程度也不一样。

中国新闻周刊：目前存在一个担忧，怕劳教司法化后法院不堪重负。

刘仁文：这个问题也要一分为二地看。第一，就像收回死刑核准权，当时说这个成本很高，最高法要增加很多编制，现在看来，确实也增加了一些编制，但这个有什么不可以?国家现在经济发展了，有能力在保障人权、法治的程序正当方面跟国际接轨，这是法治必须付出的代价;第二，劳教案件司法化后，经过详细的论证和设计，不一定要像现在的刑事诉讼那么复杂，可以借鉴它的简易程序。像德国，一半以上的刑事案子最后进不了法院，通过刑事和解等了事。我们若有这样一套制度，也许最终劳教纳入司法，法院的工作量并不会增加多大。（作者：申欣旺）

文章刊登《中国新闻周刊》2012年第44期，转自西北刑事法律网