亲历者简历 田禾,女,1956年生,中国社会科学院法学研究所研究员,中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任,《法治蓝皮书》执行主编,中国社会科学院法学研究所亚洲法中心主任。主编《亚洲反腐败法律体制机制研究》、《亚洲信息法研究》；学术著作有:《公职人员禁止性行为研究》、《论死刑存废的条件》、《论中国刑事法中的食品安全犯罪及其制裁》等。

近10年来,中国社科院每年以蓝皮书的形式推出中国法治发展年度报告,堪称法律界的一件盛事。最近3年,蓝皮书中的一个专题调研报告产生了近乎轰动的影响,它就是《中国政府透明度年度报告》。这份《报告》以《政府信息公开条例》为依据,以政府网站信息公开为视角,对从2009年到2011年的各级政府信息公开工作进行年度测评。基于该《报告》的严谨性、科学性、客观性,经媒体报道后,对政府机关信息公开工作产生了积极的推动作用。

作为这份《报告》的主要负责人,田禾不但亲眼见证着中国政府信息公开工作的进步,也默默承受着测评工作的艰辛、繁琐以及种种不为人知的枯燥与压力,与此同时更深切地感受到了作为一名法学研究者,在推动阳光政府建设进程中的使命感和荣誉感。

位于北京沙滩北路的中国社科院法学研究所图书馆三楼,有一间“法治蓝皮书”办公室,每年的《中国政府透明度年度报告》就是从这里诞生的。从每年2月底开始,我和我的调研团队——“法治国情调研组”,就开始为本年度的政府透明度调研报告忙碌地运转起来。

中国社科院法学所法治国情调研室成立于2008年2月。而《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日施行。至今,两者都已经满4年。4年里,我们的调研团队已连续3年推出《中国政府透明度年度报告》(以下简称《报告》)。进入我们测评范围的行政机关也从2009年的43家增加到2010年102家,再到2011年的128家。测评的政府信息公开内容也从最初的公开目录、公开指南、依申请公开以及年度报告等《条例》规定的基本要素,扩展到后来的行政规范性文件信息、环境保护信息、房屋拆迁信息、食品安全信息以及行政审批信息等等,测评的内容逐渐深入。

记得在2009年9月下旬,我们第一次着手进行政府信息公开测评工作,即在做《中国地方政府透明度年度报告(2009)》时,由于条件有限,所有的网站观测浏览统计分析工作全部是由所里的研究人员担任。这些久居书斋做学问的学者们都不太适应这种“初级简单”工作,都向我抱怨“这些都应该是中学生干的活儿”。

可是做了一段时间后,这些研究人员没了原先的牢骚。当时对政府网站信息公开的测评指标分为6个版块,即网站有效运行情况、“目录”完善情况、“指南”有效情况、“依申请”平台情况、“年报”情况以及房屋拆迁信息公开情况。从这6个方面观测各种政府部门网站,可以一目了然地发现政府信息公开工作在实际当中的执行情况和存在问题。研究人员逐步认识到这是件非常有意义的事情,我们拿出做学问的劲头,认真仔细地浏览测评网站的每一个细节。

在实测结束后,我们还要对所有调研结果进行复测。在《报告》即将推出的最后两个月里,所有的调研人员经常会集中在我们国情调研室那间小小的办公室里,围着那张很有历史的“大会议桌”讨论评析。>>　下转第二版

>>　上接第一版　外面虽然是天寒地冻,但屋内的气氛常常是激烈而焦灼的。为了保证测评结果的正确性,测评人员分为两组,在互不知情的情况下,分别对同一部门进行打分,最后进行分数比对,从而保证误差的最小化。

到了2010年调研透明度报告时,调研组决定在原先43家地方政府网站基础上,再加上59家国务院部委机关的政府网站,测评对象陡然扩大了一倍多。从2010年9月到2011年1月,在长达近5个月的网站跟踪测评中,调研人员对全国102个政府官方网站进行“地毯式”浏览观测,工作强度非常大,所有参与者看网站看到头晕眼花,甚至想吐。

事实上,在正式测评之前,我们还要花费半年甚至更久的时间来设计、修改测评指标体系,反复进行预调研,只有确保指标体系比较完善之后,才会开始实际调研。

即便是在透明度报告正式对外公布后很长一段时间,面对询问和质疑,调研组的每一个人仍能迅速而又准确地说出一些政府网站的截屏情况和问题。不是他们记忆力有多好,而是反复看得太多了。

虽然观测的对象范围在不断扩大,考评的指标内容也在不断细化和深入,政府信息公开的调研工作量每年都在成倍地增长,但是团队成员都感觉对透明度的调研工作是越做越顺手,这当然和我们的考评指标及调研方法趋于成熟分不开,但关键还在于,阳光政府、透明行政的理念越来越被各级政府认同,政府信息公开工作也越来越受重视。

记得我们调研组的成员在最初做政府透明度调研时,隐去身份向一些政府部门打电话访问,经常听到电话那头的呵斥声:“你们问这个(政府信息)干嘛?你们有什么目的?”或是一句“不清楚”挂掉电话。由于当时《条例》刚刚实施一年多,我们明显能感觉到这些工作人员的防范心理与紧张情绪。

但这种情况在2010年调研时就有很大改变。当我们再次隐去身份打电话调查了解依申请公开的情况时,很多接电话的工作人员已经能主动解答或者在不清楚的情况下也能告知了解信息的渠道和方法。

如果说从回避应付转变到主动解答让调研组欣慰外,那么,2011年调研时的感受则更让我们惊喜。在2009年、2010连续两年的地方政府透明度测评中,宁波市都位于第一的位置,可是在2011年的测评中却滑落到第六。虽然实际上,宁波的各项透明度考评并未有很大落后,只是其他城市在借鉴其经验基础上后来居上了。可这仍然让宁波市的干部坐不住了。在2011年度的透明度《报告》发布后不久,宁波市即认真研讨宁波成绩下滑的原因和改进措施。

特别值得一提的是,在2009年、2010年连续两年的透明度测评中,在“信息公开指南”、“信息公开目录”、“年度报告”三项测评得分均为零的兰州市,在看到地方政府透明排名情况后,立即在短短的半个月当中,对这种“原地踏步”的状况进行了彻底改观。政府网站上公开目录、公开指南和年度报告等基本要素全部具备。更可喜的是,在2011年度的地方政府透明排行中,兰州市的政府信息公开工作取得了较大进步,摘掉了连续两年的后10名帽子。兰州市还在媒体上宣称,要将今后的政府信息公开工作做到西北五省的第一位。

在做2010年的透明度调研中,我们第一次将59个国务院部委机构列入考核评比序列。2011年2月25日,《中国政府透明度年度报告(2010)》发布后,我和团队都感受到了前所未有的压力。我接到一些“很有实力”的部委机构的质疑电话:

“你们的排名是否公正?”

“你们考核的指标设计是否科学?是否客观?”

“你们给一些部委打了零分,有没有顾虑?”

……

但我丝毫不会慌乱,这份镇定,源自于对团队扎实调研和《报告》各项考核指标设计科学的自信。于是拿着当时调研时取证留下的电脑截屏资料以及各个分项考评的结果,我和团队成员坦然与这些机构的工作人员沟通,最后他们再没对我们的调研和测评提出质疑。

调研团队经常挂在嘴边的一句话是:“我们只考察有没有,不管好不好”。坚持客观标准,是政府透明度调研报告在最初启动时就立下的一个工作原则。

我们的调研,只考察各个政府部门网站是否严格落实了《条例》规定的义务。“有没有做到”是一个很客观的标准,对照法律规定一眼就能检测出你的政府信息公开情况。而“好不好”却是一个很主观的标准。

为最大限度地避免任意性和主观性,我们不采用投票、民意调查等主观色彩浓厚的方法,而是将政府透明度按法律法规的规定以及法理、常识分解为若干个操作性很强的指标,这套指标对所有被调查对象都是同样适用的,没有任何偏袒和照顾,调研组更不会主动以公开身份与任何机关进行事前沟通和联系,即便提交政府信息公开申请进行验证也不表明自己的身份。2011年,据媒体报道,连续两年的地方政府透明度测评中排名第一的宁波市,其政府办公厅秘书处处长张国良表示:“我也是从报纸上知道排名的。测评之前,他们没有跟我们打招呼,评比之后也没有通知我们。何时开始测评、如何测评,我们统统不知道。”

作为从事法学学术研究队伍的一员,我一直都有一个理想,就是希望通过学者科学严谨的调研测评,能对中国的政府信息公开建设起到积极的推进作用。有了这样的信念,无论浏览观测网站有多枯燥、调研过程有多繁冗,我和我的团队都一如既往地坚持下去,连续3年的《中国政府透明度年度报告》,总是会在每年的2月底前如约而至。

事实证明,这种坚持是值得的。

2011年2月底,我们在发布《中国政府透明度年度报告(2010)》中指出,部分政府网站存在网页无法正常访问、栏目内容更新慢、无法有效链接的问题。《报告》发布两个月后,国务院办公厅就发布了《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》,明确要求各地区、各部门要对本地区、本部门政府网站进行全面检查,重点检查网站页面能否正常访问,各栏目及其子栏目内容是否及时更新,网站链接是否存在错链和断链等问题。对检查清理中发现的问题要及时整改,确保上网信息准确、真实,不发生失泄密问题,确保公众能够及时获取政府信息、获得便利的在线服务,确保链接正确有效、网站安全平稳运行。果然从2011年的调研结果看,政府网站信息链接有效的问题得到了较大改善。

3年来,我们的报告关注了预算信息、三公经费、拆迁信息、食品安全、行政审批、环境保护以及规范性文件公开中存在的问题。国务院办公厅2012年5月中旬就“2012年政府信息公开重点工作的安排”发出的通知中,也要求各级政府机关今年要推进财政预算决算、“三公”经费、食品安全、征地拆迁、生产安全事故信息、保障性住房信息、环保信息、招投标信息和价格收费信息等八种重点领域的信息公开工作。

更令人欣慰的是,随着我们的透明度《报告》连续发布,已经有越来越多的政府职能部门主动和我们联系,就信息公开面临的各种问题进行充分沟通交流,他们表示对于《报告》测评的结果触动很大,态度积极,承认对于如何具体做好公开工作缺乏系统全面的认识,迫切希望把政府信息公开工作做得越来越好。这些都充分印证我们的政府信息透明度调研工作所产生的社会影响力。

每当看到更多的政府部门在透明度问题上越来越重视、信息公开工作越做越好,我就会觉得所有的艰辛付出都是值得的。作为一名普通的法学知识分子,通过学术调研及其社会影响力,能为推动政府信息公开工作的进步贡献力量,我深感满足。推动阳光政府建设是当下亟待实现的目标,而这也是透明度《报告》的宗旨。为了实现这一目标,

在采访中,作为《中国政府透明度年度报告》主要负责人的田禾曾私下里告诉记者,为了能让每年透明度测评的数据扎实可靠,“法治国情调研组”的成员曾对上百个政府网站,每个进行浏览的次数少则几十次、多则上百次,总共计算下来有几千次了。

田禾他们就是靠这成百上千次的浏览测评,得出各级行政机关在履行政府信息公开义务的实际情况。有人笑话他们的研究“没有技术含量”,但田禾他们对此只是一笑而过,依然坚持浏览着、测评着。3年下来,他们用数据说话,用报告去影响行政机关执法理念的改变,他们也用坚持改变了质疑,赢得了尊重。

其实在实际当中,像田禾他们这样的,用实证调研的方式、用信息透明度研究报告的形式来影响和推动我国政府信息公开工作的法学知识分子还有很多。以王锡锌教授为代表的北京大学公众参与研究与支持中心,从《政府信息公开条例》施行以来,每年都会在9月发布“中国政府信息透明排行榜”,对全国100多个包括部委、省级、地市级、县级在内的行政机关政府信息公开情况进行评比。以王敬波教授为代表的中国政法大学法治政府研究院,在2011年9月首次推出《中国高校信息透明度调查报告》,将透明度测评的对象对准了那些负有社会公共服务职能的单位。

伴随着这些法学知识分子的坚持,是我国政府信息公开不断取得的进步。在媒体2010年的年报发布率调查统计中,负有年报发布义务的各级行政机关,2009年年报发布率不及50%,可仅仅隔了一年,在2010年的年报发布率就突增至95%以上。学者们用同与以往的实证调研方式,走出书斋,深入社会实际,为发现和推动中国的民主法治进程,贡献着法律学者们特有的贡献。我们应该向这些法治精神的坚守者致敬。

2008年5月1日　《政府信息公开条例》实施。

2011年4月　国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步加强政府网站管理工作的通知》,要求各地区、各部门要对本地区、本部门政府网站进行全面检查,重点检查网站页面能否正常访问、各栏目及其子栏目内容是否及时更新、网站链接是否存在错链和断链等问题,要求确保网站链接正确有效、网站安全平稳运行。

2011年7月　中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》,要求深入贯彻落实《政府信息公开条例》,推进行政权力透明公开运行,推动行政决策公开。

2011年9月　《国务院办公厅转发全国政务公开领导小组关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》发布,决定在全国选择100个县(市、区)开展试点工作,用一年左右时间,建立和完善统一的电子政务平台,充分利用平台全面、准确发布政府信息公开事项,实时、规范办理主要行政职权和便民服务事项,并实现电子监察全覆盖。

2012年初　据权威部门统计,2011年编报“三公”经费财政拨款预算的131家中央部门,99家公开了“三公”经费。

2012年5月　国务院办公厅发布《2012年政府信息公开重点工作安排》,要求各级政府重点推进财政预算决算、“三公”经费和行政经费、保障性住房、食品安全、环境保护、征地拆迁、价格和收费等信息公开。

目前阶段　许多政府信息事项正在发生突破。比如预算公开、三公费用公开,这些原以为很困难的事项,都在大密度、集中地公开,逐步走向透明,政府信息公开正在走向深化。在短短不到10年的时间里,我国的政府信息公开工作和阳光透明的执政成绩已经取得了全社会公认的瞩目成绩。政府信息公开是行政机关的法定义务,已经越来越多地取得共识。