特约嘉宾：中国银行间市场交易商协会信息研究部副主任 丁加华博士

          中国社会科学院国际法研究所科研外事处副处长 廖凡博士

经历次贷危机阵痛后，金融监管的有效性成为国际金融监管改革的一种方向，其中的典型表现，是对功能监管的广泛认同和更加重视。对我国而言，为实现经济运行稳中求进目标，防范风险已成当前金融工作的“生命线”，金融监管能力建设的重要性和紧迫性显著增强。正因如此，在第四次全国金融工作会议上，温家宝总理提出“要把加强金融监管作为金融工作的重中之重。要更新监管理念、制度和方式，不断提升监管有效性。”

围绕如何看待功能监管理念在国际上的兴起以及其对提高我国金融监管有效性的帮助等问题，本报记者日前与长期关注这一领域的中国社会科学院国际法研究所廖凡博士和中国银行间市场交易商协会信息研究部副主任丁加华博士进行了面对面的对话与深入的探讨。

记者：现阶段我国为什么要强调功能监管的作用？

廖凡：强调功能监管的作用，既是我国现阶段的客观要求，也是一种世界性的趋势。我们知道，传统的金融监管方式是机构监管，亦即以金融机构的类型，比如银行、保险公司、证券公司等作为划分监管权限的依据。当前我国即采用这一方式。但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，单一的机构监管逐渐暴露出其内在缺陷，突出表现在银行、证券公司、保险公司等金融机构往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成不合理的监管差别，进而导致市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争，也在一定程度上造成了监管重叠和监管真空。功能监管正是在这种背景下应运而生的。1999年美国《金融服务现代化法》的通过，是功能监管方法得以正式确立的重要标志。在全球金融危机之后，对于功能监管的必要性和重要性的认识得到进一步深化。例如，以单一监管模式著称于世的英国，在危机后决定对其金融监管模式进行“大手术”，撤销单一监管机构金融服务局（FSA），代之以英格兰银行抓总、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）并立的准“双峰”模式。新的监管模式虽然总体上是基于目标监管理论，但在具体制度特别是监管协调机制的设计上体现出浓厚的功能监管色彩。我国的金融混业经营已经有所发展，特别是2003年《商业银行法》修改和2005年《证券法》修改为混业经营预留了更多空间，但监管体制和监管方法还相对滞后。这方面，功能监管可能是一个突破口和有力抓手。

丁加华：我们知道，2008年金融危机以后，金融市场监管的一个重大变化就是对金融系统审慎监管的重视。在英美两国，危机过后都强调了功能监管的重要性。当前，在我国强调功能监管的作用，原因大致可归结为三点：一是创新使然。金融领域具有创新极度活跃、外延不断扩张的典型特征，相对于传统的金融机构和产品，近几年来出现并快速发展的金融控股集团、理财产品、金融衍生品等，使得不同机构间严格的边界划分变得模糊，造成了实际操作中的监管困难，客观上需要从业务和行为这一更易操作的角度实现全覆盖的市场监管。二是风险防范的必需。次贷危机的爆发让我们再一次感受到了系统性风险对经济体系的巨大破坏作用，也进一步凸显了风险防范的重要性。当前，我们更要守住不发生系统性金融风险的底线。这就要求尽力消除监管真空，实现有效监管，而在这方面，功能监管较机构监管所体现出的专业性、针对性、超前性和预见性等，可以发挥必要且不可替代的作用。三是金融市场发展的要求。相对于发达经济体而言，我国金融市场的发展依然相对滞后，广度和深度也亟待拓展。对我国而言，公平的环境和持续的创新是市场发展最主要的两大特质。比较来看，以业务而非机构作为监管基础的功能监管模式能够确保金融市场有统一的运行规则和监管标准，有利于促进金融市场上的公平竞争，也更能有效地解决有关金融创新产品的监管权责归属问题，进而避免行政手段干预金融创新的局面。从近年来我国资本市场尤其是债务资本市场来看，正是功能监管理念的实施，促进了市场的超常规发展和有效有序运行。在第四次全国金融工作会议上，温家宝总理多次提出加强金融监管能力建设，提高金融监管有效性，以应对经济金融领域的潜在风险。目前来看，为实现这一目标，确保我国经济稳中求进的局面，功能监管可堪大任，可发挥积极作用。

记者：如何看待中央银行的金融监管权问题？

廖凡：谈及功能监管，就不能不涉及中央银行的金融监管权问题，因为从世界范围来看，功能监管的有效实施是与中央银行的积极参与密不可分的。关于中央银行是否应当参与以及在多大程度上参与金融监管存在一些争议，认为中央银行不应当介入金融监管的主要理由是保持货币政策的独立性。但我们知道，中央银行的金融稳定职能同货币政策职能同样重要。而为了维护和加强金融稳定，防范和化解系统风险，中央银行必须拥有相应的监管职能和手段，剥离中央银行的监管职能势必对其妥善履行金融稳定职能造成不利影响。再者，中央银行执行货币政策的能力与银行的安全稳健运行是密不可分的，银行体系稳健运行也应当成为中央银行关注和管理的重要领域。此外，为了应对和管理危机，妥善履行最后贷款人角色，中央银行也有必要保留对银行的一定监管职能。由此看来，中央银行的金融监管职能不应当是“要”与“不要”的绝对问题，而是“多”与“少”的相对问题。换言之，应当在权衡金融监管职能对货币政策独立性的不利影响与缺乏金融监管职能对金融稳定不利影响的基础上，选择性地设定中央银行的金融监管职能。

丁加华：无论在何种监管框架下，中央银行的监管职能都是必不可少的。原因有三点：一是具备一定程度的金融监管权是中央银行尽职履责的需要。以我国为例，《中国人民银行法》第二条规定，人民银行的主要职责包括“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”；第三十一条规定，人民银行“依法对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”，因此，维护金融稳定和对金融市场实施宏观调控是基本职能，而一定的监管职能是履责的前提和必要手段。二是赋予中央银行监管权能够发挥其监管方面的比较优势，并提高货币政策有效性。中央银行在运用存款准备金率、再贴现率、公开市场操作等货币政策工具过程中，可直接与金融机构密切往来，这比纯粹的监管者有机会获取更为及时和详尽的信息，进而提高监管的前瞻性和有效性。而且，中央银行通过对金融市场有效的监管，也可以充分了解金融体系的运行状况，准确评估货币政策对各类主体的影响程度，并通过监管措施来疏通货币政策传导的渠道，降低政策时滞，避免政策超调，发挥最佳效果。三是强化中央银行的监管权也是次贷危机过后的国际趋势，我国应顺应这一发展方向。次贷危机过后，各国意识到中央银行在系统风险防范和宏观审慎监管方面不可替代的作用。例如，美国扩大美联储的监管范围，英国重返英格兰银行全面负责下的监管体制，欧盟任命欧洲中央银行行长担任欧洲系统风险委员会主席，都反映出中央银行监管职能的回归和强化。

记者：功能监管和机构监管应该是一种怎样的关系？应该如何去实现这种关系？

廖凡：从理论确立和实践开展来看，功能监管要晚于机构监管，但在监管方法上二者并非低级阶段与高级阶段的关系。换言之，功能监管并非机构监管的升级版或替代物。二者各有其适于发挥作用的专长领域，各有其需要扮演主角的监管情境，更多地体现为一种和而不同、相辅相成的关系。尽管混业经营的发展为功能监管提供了必要性和合理性，但机构监管并未因此失去存在的价值和空间。当前我国需要做的，就是努力消除二者在协调性方面的弊端，比如缺乏法定的监管协调机制、片面意义上的机构监管仍然占据主导地位等，着力促进二者之间的协调。

具体来看：一是尽快建立人民银行牵头下的法定协调机制，当务之急是根据《中国人民银行法》（2003年修订）第9条和2008年《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》第5条的授权，建立人民银行主导下的常设金融监管协调机制，并进一步明确人民银行牵头监管者的地位。二是加强对金融控股公司的协调监管，人民银行负责对包括控股公司及其子公司在内的整个混业经营集团的财务状况和风险状况进行监测，由“三会”对集团中从事相应业务的子公司进行对口监管，既包括风险监管也包括行为监管。三是加强对金融理财产品的协调监管。对于功能相近的金融理财产品的监管，应当基于功能监管的原则进行更为协调一致的监管，当务之急是确定统一的标准和规范。四是加强对金融衍生产品的协调监管。人民银行有权制定统一的业务标准和规范，在必要时还有权对市场参与机构提出与安全和稳健运营有关的补充监管要求；行业监管部门应当在法定监管协调机制的框架内予以配合。

记者：行业自律组织应该在金融市场监管以及监管方式协调方面扮演什么角色？

廖凡：在金融市场功能监管与机构监管的协调方面，行业自律组织有必要也有能力扮演积极角色。目前我国金融业的自律组织大体可以分为两类，即行业协会和交易所。自律组织在金融监管中有着不可或缺的重要作用，是联系监管机构与市场主体的重要纽带，也是监管机构法定监管职能的有益补充。一方面，自律组织的自律监管活动和规则可以弥补法定监管活动和规则在及时性、具体性和灵活性方面的不足，发挥互补作用；另一方面，成熟的自律规则可以通过立法活动上升为法律法规，成为正式监管规则的一部分。行业自律组织的目标定位和资源配置决定了其主要关注市场主体业务行为的合法、规范和诚信，其自律监管更多地是以业务（产品、服务）为着眼点的功能监管。就功能监管和机构监管的协调而言，行业自律组织应当主要发挥其在功能监管方面的长项，利用组织结构和工作方式上的灵活性积极进行行业内和行业间、市场内和市场间的协调，促进相关金融业务和金融市场的统一有序发展。

丁加华：自律组织在金融市场尤其是金融市场监管方面发挥作用，既符合国际金融市场发展的潮流，也符合第四次全国金融工作会议上提出的“进一步明确政府作用的领域和边界，做到该放的坚决放开、该管的切实管好”的基本原则。在金融市场监管及协调方面，一方面，自律组织能按照市场自律原则持续有效地推进市场创新，确保创新基于市场实际需求，抑制金融机构单纯为规避监管而进行的创新，进而有效防止监管漏洞的出现；另一方面，自律组织可以促进政府监管部门与市场参与者的有效沟通，发挥了监管主体与监管对象之间的沟通作用，既保持了监管政策对金融机构必要的约束力，又具有灵活性和易于实施，有利于提高监管的有效性。正因如此，“政府监管—自律组织监管—市场机构自我管理”三个层次的监管体系已经成为当前全球金融市场监管框架的主流。对交易商协会而言，作为一个经国务院同意和民政部批准，对银行间债券市场、同业拆借市场、外汇市场、票据市场和黄金市场进行自律管理的组织，近年来较好地发挥了联系监管机构和市场成员的纽带作用，在推动市场快速发展、维护市场有序运行方面发挥了积极作用，成为机构监管和功能监管协调关系的有力推动者。这也从侧面证明了廖凡博士所言的，行业自律组织完全有必要、有能力在金融市场监管以及监管方式协调方面扮演积极角色。

（《金融时报》2012年2月23日第6版）