2005年以來戶籍改革以及《戶籍法》立法連續成為兩會熱點，國務院牽頭十四部委在調研的基礎上形成的戶籍改革方案送審稿不斷推出，但直至今年兩會仍既未公布送審稿的具體內容，又沒有時間表，戶籍改革依然堅冰難融。事實上，公安部早在1993 年就確定了「統一城鄉戶口登記制度」的改革目標，但終因戶籍制度附加了錯綜複雜的利益分配問題而裹足難行。

戶籍制久假難歸

作為一種國際通行的人口管理辦法，戶籍制度的基本功能是作為人口數據的信息載體。然而，中國的戶籍制度不僅在創設之初便被附加了控制農村人口向城市遷移和分配生活數據的功能，經過後期的一系列配套制度，更是愈行愈遠，久假難歸。

1958 年《戶口登記條例》雖然限制了農村人口向城市的遷移，但是公民尚可在城市之間、農村之間自由遷徙。爾後，1958 年9 月和1962 年12 月，有關部門先後規定， 「對農村縣鎮遷往大中城市」及「中小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的」，要加以控制。至此，公民在城市之間的遷移開始受到限制。與此相應，1975 年、1978 年以及現行1982 年憲法取消了關於公民遷徙自由權的規定。

另一方面，戶口成為差別化分配各種利益的最直接標籤。隨着社會的發展，戶籍制度與多種再分配制度和社會管理制度結合，包括教育、就業、醫療、社會保障、兵役、生育、土地、金融體制等，集中體現了城鄉之間的一系列差異。

理性地看，戶籍制度客觀上幫助中國高速完成了資本原始積累和工業化，但是在「共享改革成果」的今天，戶籍制度及其所捆綁的二元利益分配格局，成為實現社會公平正義的一大障礙，戶籍改革提上議程。

1984 年開始，政府開始逐步放鬆對人口遷徙的嚴格控制。1992 年國務院成立戶籍制度改革文件起草小組，並於1993 年6 月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了「統一城鄉戶口登記制度」和「實行居住地登記戶口原則」的改革目標。與此同時，從1992 年10 月開始，廣東、浙江、山東、山西、河北等十多個省先後以省政府名義下發通知，着手試行「藍印戶口」制度。試點省市逐步放寬戶口遷移限制，並跟進了對教育、醫療、社會保障等

制度的配套改革，以摸索經驗得失，為全面的改革奠定基礎。

然而，到今年再次確立「建立城鄉統一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動」的戶籍改革目標，16 年的試點、調研過去了，改革且行且探，終因涉及到深厚的社會結構背景以及龐雜交織的利益體系而阻力重重，步履維艱。

「剝離」式改革思路

戶籍改革本身並不複雜，但是因為包括教育、就業、醫療、社會保障、兵役、生育、土地、金融體制等在內的一系列管理體制和利益分配體制，往往以戶口作為提供不同管理模式和服務標準的主要區分依據，使得戶口成為了社會公共產品差異性分配的集中反映，而戶口遷移的非開放性又放大了民眾對利益分配體系的不公正感。

其實，在任何一個社會，教育、醫療、社會保障等公共資源都不可能均等地分配給公民，但是根據羅爾斯的正義原則，對利益進行差等分配的依據和標準應當「平等地對所有人開放」，即公民獲取不同層次的公共產品的機會應平等。比如在社會保障體系中，可以根據居住時間、

工作時間、納稅額、繳納的保險金額度等，對保障金設置不同的等級層次，只要分配標準是開放的，就不違背社會正義。也就是說，一定範圍內的社會經濟不平等現象是正常的，關鍵是不應當以不具有完全開放性的戶口作為區分標準。

正因為目前戶口還不具有完全的開放性，那麼「建立城鄉統一的戶口登記制度」的戶籍改革就不宜與一系列的利益分配制度捆綁在一起。況且，中國的城鄉二元結構有着深刻的社會背景，亦不可能通過戶籍制度改革收「畢其功於一役」的效果。當然，不捆綁不是說不能進行配套

改革，而是說在推行配套改革的同時可以把二者分開來看。