文章来源：中国环境报 | 时间：2009年12月07日

编者按

联合国气候变化峰会今天在丹麦哥本哈根开幕,会议主题是各国在温室气体排放与控制方面的权利和义务。面对低碳经济挑战及一些发达发家准备设立的针对发展中国家的碳关税或者边境调节税制度,中国该如何应对?中国是否有必要实施碳税?又该如何减少碳税实施后对公众福利的影响?

中国应如何设计碳税路线图?

--就温室气体排放税费法律问题访中国社科院专家常纪文

中国环境报记者张俊

联合国气候变化峰会今天在丹麦哥本哈根开幕。在这次会议上,世界各国的首脑将对后《京都议定书》阶段温室气体排放与控制的权利和义务问题进行协商,并有望达成《哥本哈根议定书》。

在温室气体排放与控制的权利和义务问题上,一些发达国家准备设立针对发展中国家的碳关税或者边境调节税制度,并在WTO规则之中寻找法律依据。为此,一些学者提出,我国可实施温室气体排放税(费)或者碳税(费)制度,以进一步加强温室气体的排放控制。

我国如何应对这些发达国家的"制裁"?我国是否有必要出台温室气体排放税?何时开始征收、面对哪些行业征收、税费标准又该如何确定?中国环境报记者近日对中国社会科学院法学研究所社会法室主任常纪文进行了采访。

焦点一

核心问题我国是否有必要出台温室气体排放税费?

专家观点其实施是早晚的事

记者:我国是否有必要出台温室气体排放税费?

常纪文:今年8月,全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,对我国应对气候变化需要采取的措施做出了规定,同时反对西方发达国家利用气候变化设立贸易壁垒。国务院副总理李克强最近指出,无论是碳关税还是边境调节税,对我国的经济发展都会产生很大的挑战。

只有进一步节能减排,才能逾越西方发达国家今后可能设立的贸易壁垒。温室气体排放税(费)或者碳税(费)政策可以起到宏观调控的作用,限制温室气体排放、鼓励低碳经济的增长,跨越西方国家设立的贸易壁垒。

在国际政治和国内资源供给的双重压力下,温室气体排放税费或者碳税(费)政策在我国的实施,将是迟早的事。

记者:如何确定温室气体排放税费的名称?

常纪文:其名称确定应该考虑到中国环境费可能向环境税转变的问题。目前,财政部、国家税务总局和环境保护部等正在进行研究,准备向国务院提出排污费改为环境税的建议。今年的国务院常务会议也提出要加强开征环境税方面的研究。

费改税既有利也有弊,有利之处是税由环境部门核定,税务部门征收,税收全部上缴国库,纳入预算体系。弊处是一些地方环保部门核定和监管的积极性会大打折扣。

在中国,要搞好环境保护,必须依靠基层的力量,否则改革就可能失败。目前虽然有一些费改税的试点,也取得了一些积极的效果,但是在欠发达地区,费改税总体上推行难度很大。如果我们要对温室气体的排放控制采取经济激励措施,可考虑征收温室气体排放费,等环境税政策出台后,再改为温室气体排放税。

记者:温室气体排放税费属于哪一类环境税费?

常纪文:我国立法目前没有明确"大气污染"的概念,但按照《水污染防治法》(2008年修订)关于"水污染"的定义模式,目前在中国,二氧化碳不属于污染物质而属于环境影响物质。而且,我国正处于发展阶段,不宜将二氧化碳作为污染物质,不宜将温室气体排放税(费)或者碳税(费)定性为环境污染排放税(费)。

所以,应将温室气体排放税(费)作为环境税(费)中的环境影响税(费)对待,而不应作为环境污染排放税(费)对待。

焦点二

核心问题增加税(费)种类会不会影响经济增长?

专家观点涉及到税费间总体平衡问题

记者:增加一个税或费种,会不会影响经济的增长?温室气体排放税费标准又该怎么定?

常纪文:如果再增加温室气体排放税(费),不管其标准如何,总体还是要加重企业的负担,可能会受到企业的消极抵抗,一些企业可能会越境转移。

从税费的转移来看,火电、取暖、液化气生产等企业的税费负担最终会转嫁到消费者头上,低收入人群的生活可能受到影响。同时,由于国际压力和生态压力,我国不采取相应的经济调节手段又不行,这就涉及到税费间的总体平衡问题。

为了维护社会的稳定和经济的增长,需要贯彻税(费)负中性原则,即减掉一个或者几个税种,或者降低现有税种的税率,以平衡新增加的温室气体排放税(费)。这样才不至于明显加重企业的负担。

温室气体排放税(费)标准的核定应吸取排污费标准设定的教训。目前,我国排污费标准总体偏低,解决不了守法成本高、违法成本低的问题,不利于真正解决环境问题。温室气体排放税(费)标准的核定应从源头解决总量内排放成本高、超总量排放成本低这个问题。另外,碳税标准还涉及到火电、风电、核电的价格平衡问题,要使清洁能源,如风电、核电等,具有与以二氧化碳和二氧化硫排放为代价的火电同等的竞争力。

关于温室气体排放税(费)的具体标准,争议较大。我认为,标准过低则作用不大,标准过高则影响经济的增长,所以建议以每吨碳20元左右的标准征收。当然,标准的确定要公开征求社会意见,使用要完全透明。

焦点三

核心问题对谁征收?何时开始征收最适宜?

专家观点对碳能源的生产、温室气体排放产业或环节征收,至少到2012年后征收

记者:针对谁征收,又在哪个环节进行征收比较合适?

常纪文:碳税、温室气体排放税(费)的征收应该针对碳能源的生产、温室气体排放的产业或环节。碳能源目前主要涉及到石油、煤炭、天然气等,涉及的行业主要有火电、化工、工业等燃烧传统化石燃料的行业。

至于在哪个具体的环节征收,目前存在从传统化石燃料的生产环节、将化石燃料转化为二次含碳燃料的生产环节征收及传统化石燃料与二次含碳燃料的消费环节征收两种观点。

在生产环节征收,如对于煤炭生产企业、燃油生产企业或天然气生产企业等,根据生产额或销售额征收温室气体排放税(费),其优点在于:一是从源头征收,认定简单,操作成本低,体现了"环境影响者负责"的环境法原则。二是体现了区别对待的原则。对于风电、核电、水电等企业,就不应当征收温室气体排放税(费)。这既可体现价格的总体平衡原则,也可促进清洁能源的发展。

在消费环节征收,即向消耗化石燃料或者由化石燃料产生电能的单位或者个人征收温室气体排放税(费),具有核算复杂、难以体现区别对待等问题。

记者:征收对象该如何确定?

常纪文:温室气体排放是一个发展问题,如果对所有温室气体排放行为征税(费),是不公平的。我们应当把握以下两个原则:

一是抓大放小。征收温室气体排放税(费)时,应当从温室气体排放大户和排放的重点行业入手。对于小型的企业,为了促进就业和经济的增长,可以考虑不予征收或者优惠征收。二是超总量收费。政府首先应确定中国的温室气体排放总量,然后按照行政区域或者行业逐步分配到各地方和各企业。由于适度排放具有目的正当性,对企业在排放份额内的排放行为不应当征税。

记者:何时开始征收较为合适?

常纪文:由于《京都议定书》的法律效力将在2012年到期,届时《哥本哈根议定书》将对包括中国在内的发展中国家规定更加严格的义务。也就是说,中国还有接近3年的宽限期。如现在就采取温室气体排放税(费)的措施,为时尚早,不利于中国经济的增长。

这并不意味着我们在这3年之中无所作为,我们可以加强对温室气体排放税(费)的研究。为给中国树立一个良好的国际形象,目前可以考虑公布以后将要采取的措施。但是这些措施的实施,至少要等到2012年《哥本哈根议定书》生效之后。

记者:您建议在哪些领域进行征收试点?

常纪文:关于试点领域,可以考虑从飞机的尾气排放控制入手。这是一个虽然小但是与国际社会交往密切相关的领域。目前,欧盟准备对飞越欧盟上空的飞机征收温室气体排放税。针对欧盟此项措施,当欧盟的飞机飞越中国上空时,也可以考虑对等措施。另外,如果欧美从贸易上对我国采取温室气体排放关税的制裁措施,我国也可以考虑出台对等的措施。

记者:企业缴纳温室气体排放税(费),是否意味着其排放行为就合法了?如果企业通过市场交易的手段,从温室气体排放指标节余企业获得排放总量指标,还是否需要缴纳温室气体排放税(费)呢?

常纪文:如果在总量指标范围内排放,当然是合法的。如果排放超过了对企业核定的总量指标,在中国仍然处于发展中阶段时,排放行为应当认定为合法。即使这样,企业也得承担一定的不利后果,如缴纳税费。

现时,在欧盟和美国的一些州实行二氧化碳排放交易制度,企业排放份额如果是通过市场交易购买的,就不缴税或者缴纳少量的税。如美国正在试点,将二氧化碳排放交易制度和碳税制度结合起来,使二氧化碳交易的价格接近碳税的征收标准。我认为,这种方法既符合环境法理学,又符合环境经济学,是可行和值得借鉴的。

焦点四

核心问题碳关税是否符合WTO规则?

专家观点认为其符合国际法没有充分依据

记者:发达国家设置碳关税是否符合WTO规则?

常纪文:要承认碳关税或边境调节税的合法性,必须通过以下两个途径:一是WTO全体成员协商一致形成新的决议或者协定。这在目前看来是不可能的。二是如果两个成员之间有争端,将其提交给WTO争端解决机制,如果争端解决机制认为采取碳关税或边界调节税是合法的,那么我们就得承认其合法。目前,世界各国关于碳关税的争执还没有到这一步。所以,目前认为碳关税或边境调节税符合国际法是没有充分依据的。

记者:目前占主流的乐观观点认为,2030年以后,中国的碳排放总量会下降。您认为在2012年~2030年之间,我国的温室气体排放税(费)征收制度应如何设计?

常纪文:在此期间,我国应做好以下几个工作:一是加强温室气体排放税(费)征收长远规划,使其在温室气体排放量仍然持续增长的关键时期起到良好的宏观调控作用。二是在征收的方式和经济政策的执行方面,采取内外有别的方法,即对内可以采用交易、征税、对低碳经济进行促进等措施;对外可以采用实施碳关税等对等的措施。三是加强温室气体排放税(费)政策的设计还应该做到谋长远、重形象、中性化,并与《哥本哈根议定书》的要求相对接,与中国的节能减排目标相对接。四是温室气体排放税(费)的设计要考虑国际和国内的压力,有利于中国经济的可持续发展,在发展中保护环境,不能因为履行国际环境条约而损害中国的长远发展利益。

民众声音

征碳税不能让公众福利受损

吴睿鸫

尽管发展低碳经济会遇到现有能源条件、技术落后以及转换成本等不利因素的掣肘,但是,从低碳经济在2003年登上英国能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》进入公众视野以来,中国就开始致力于低碳经济的推广,一些专家学者多次在公开场合提出开征碳税的构想。

如今,碳税正在悄悄向公众走来,它的开征也许指日可待。倘若这项公共政策能顺利实施的话,不仅能深化能源资源领域价格、推进财税体制改革,也能促进经济增长模式的转变,从而提高资源利用效率,促进清洁能源的开发和追求绿色GDP,更为重要的是能实现节能减排的预期目标。

从社会各界的普遍反映来看,大都赞同国家开征碳税,但是,让公众担忧的是,在碳税开征过程中,企业会不会把碳税税负向老百姓身上转嫁,尤其是让低收入群体的整体社会福利下降?

如果碳税开征后,最终带来的是能源价格的普遍上涨,那么,碳税征收势必会让普通老百姓利益受损,这不仅与国家发展低碳经济初衷相悖,也不合乎国家改革成果人人分享的美好愿景。

至于碳税开征会不会损害老百姓的切身利益,最近,上海市一课题组根据我国经济发展水平、税收负担等多项指标,得出了一项重要的调查结论--依据碳税负担率水平差异,必然引致社会福利水平变化,不过,其下降的程度是有区别的,城市的社会福利下降约2%,而农村下降了约1.7%。显然,碳税的开征,在一定程度上难免会使普通老百姓利益受损。

任何改革都必须以不损害公民的整体社会福利为着眼点,。碳税开征也是如此。笔者认为,目前的问题是,要想有效避免公众在碳税征收中的社会福利水平不受到损害,关键是要重新调整现有利益分配格局,运用公共管理智慧,来防止碳税税负的恣意转嫁。

具体地讲,就是要建立公众利益补偿机制。在中央与地方分享上,笔者觉得,由目前税收制度设计上的七三开,变成五五分成。倘若地方能多分享一些碳税税款,换言之,就是中央多返还给地方些财政资金,不但能建立一套资源开发和环境保护补偿机制,作为公众尤其是弱势群体利益的补偿,也有利于我国税收分享制度的公平与合理。

在防止碳税向老百姓转嫁上,国家应鼓励企业技术创新,消化因税负增加带来的负担;与此同时,政府部门应加大资源产品价格的监控力度,避免企业强势地位掌控定价,恣意转嫁税负担。