“从事件处理情况来看，（该法）作用并不明显。”《突发事件应对法》起草工作组专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对《财经》记者表示。

《突发事件应对法》于2007年11月1日实施，是新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律。此法旨在预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动。法律施行之初，社会各界都予以了较高的期许。于安认为，政府在运用《突发事件应对法》处理气候危机及衍生危害时，仍显生疏。《突发事件应对法》规定，有关部门应在第一时间宣布某一领域或某一地区进入应急状态。当地政府应及时成立应急指挥机构，宣布进入预警状态。但这些制度安排，在此次冰雪灾害中并未充分发挥作用。

全国真正开始统一协调的救灾行动应是自1月27日起。当日，国务院召开紧急电视电话会议，研究部署应对措施；1月29日，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议部署抗灾。于安认为，这显示有关部门对于《突发事件应对法》程序运用尚欠规范。

中国法学会宪法学研究会副会长、《突发事件应对法》草案专家组成员莫纪宏则认为，由于部门长期分割造成应对突发事件效率低下、启动缓慢等问题也值得重视。他认为，这种状况亟待通过改革解决。

政府仍倚重“行政会议”

《突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

法律还规定，一级、二级警报发布后，即进入预警期，县级以上各级政府除采取其他两级规定的措施外，还应针对即将发生的突发事件特点和可能造成的危害，采取一项或者多项措施。

这些可供选择的措施包括：责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用。 于安说，《突发事件应对法》规定进入哪一级状态后，就应该采取哪一级的措施，依据法律进行对应。 而在现实中，各级政府显然对分级分类程序运用还不够成熟，更多仍倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低，预防性不强。并且，行政方式不像法定程序那样周全，对于各级责任人的法律责任追究也不是很明确。

《突发事件应对法》的两个不足

于安认为，在应对此次冰雪灾害时，《突发事件应对法》自身所存在的缺陷，也成为政府部门之间难以协调的重要原因。这种缺陷主要体现在，对于衍生性危害认识不足，《突发事件应对法》重在克服和消除危害，但对危害所带来的连锁反应缺乏认识。比如，暴雪的气象预警已经变更为一级红色，根据《突发事件应对法》规定，需要调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所。但从目前状况来看，应急设备的调集和储备远远欠缺。于安认为，此次暴雪所带来的广泛危害，其实更多是间接造成的，并不像洪水地震那样，直接就能够造成多少伤亡，毁坏多少财产。此次暴雪事件的危害，更多体现为交通运输中断和能源供应中断之后，渐渐演变为一场社会性危机。而交通运输瘫痪与能源供应不足是互相依赖的：大雪造成输变电设备毁坏，对发电造成影响，而铁路运输多是电力机车，同时能源供给又多靠铁路来运输，这就是连锁反应。 “显然我们对暴雪所带来的间接危害和衍生性危害的关系认识不够。”于安说。此外，《突发事件应对法》未将经济类事件纳入，在于安看来也是一种缺失。他表示，这次暴雪所造成的间接影响启示人们，自然灾害往往会导致经济类突发事件的发生，比如运输瘫痪、能源短缺、物价上涨、信用危机引发股市暴跌等，这在法律上都缺乏足够的应对手段。

据统计，截至1月28日14时，安徽、江西、河南、湖南等14个省（区、市）已有7786.2万人受灾，因灾死亡24人，因灾直接经济损失220.9亿元；17省份电力受限拉闸；15个机场强迫关闭；未来三到五日，京广铁路仍无法恢复正常运行，大批旅客滞留。

莫纪宏认为，政府缺乏应对暴雪经验，也没有建立起相关专项预案，中国应从中吸取的第一个经验教训，就是需要建立健全国家的紧急预案体系，诸如暴雪这样发生可能性很小的紧急事件，也要考虑进去。

资料来源: 财经杂志