“国六条”能否抑制不断上升的房价？在对国务院一系列调控措施表示谨慎欢迎的同时，更多的有识之士更愿意将目光投向房地产市场膨胀的深层原因，更愿意从法律的角度探究解决问题的方案和可能。

2006年5月30日，在中国法学会网举办的“从房价虚高谈政府和法律的规范作用”座谈会上，与会专家畅所欲言。

从土地财政走向利益共享

“去年下半年以来，房价大幅攀升。政府统计公布的北京房价今年一季度同比增长为6.6%，这作为平均房价可能是真实的，因为多数新房都建在四环或五环以外，因此，平均房价永远会低于房价真实的上涨幅度，据我们的观察估计，北京今年一季度的房价同比增幅不低于20%。”

因为敢说真话，观点犀利，国家发改委宏观经济研究院经济运行与发展研究室主任王小广最近成为了研究房地产经济的“名人”。

“目前有三股强大的力量可能使房地产调控夭折。一是银行机构有一股前所未有的投资冲动；二是许多地方政府都把房地产作为支柱产业，因为房地产是地方财政和各种城市经营运作的‘摇钱树’。三是投机资金的大量存在。”

中国社会科学院法学所莫纪宏研究员多年来从事宪法研究，职业的习惯使得他更愿意从宪法的高度看问题——

“现行宪法第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，迄今为止，有宪法解释权的全国人大常委会并没有对该条款所规定的‘公共利益’的性质和范围做出界定，因此，在实践中，地方政府就利用宪法上所规定的‘公共利益’的模糊性，随意地征用土地，并将大量的土地投入房地产开放市场。

由于地方利益的推动，特别是地方政府征地确实起到了弥补地方政府财政不足的问题，所以，不对宪法所规定的‘公共利益’的内涵做出准确界定，就不可能从制度上杜绝地方政府在征用土地投入房地产市场方面的巨大的利益驱动。

“根据国外房地产市场开发的经验，应当严格政府征用土地的条件，将‘公共利益’严格限制在‘公共工程’和‘紧急需要’等非常清晰的公共利益的范围内。防止‘公共财政’成为‘公共利益’的代名词。”

自2002年城市土地进入房地产市场实行公开挂牌拍卖制度之后，被征用的农民的土地实际上在市场上实现的价值远远地超过了政府在征用土地时的补偿费用，这就在很大程度上刺激了地方政府追逐出让土地中的最大收益。

对此矛盾，莫纪宏进一步建议：应该实行政府土地出让中的利益共享机制，将政府出让土地中的收益主要用于返回被征地的农民，建立土地收益共享权利制度，进一步从制度上约束土地进入房地产市场的非理性因素，减少房地产市场土地出让中的暴利。

从道德谴责走向法律制裁

最近，王小广的个人博客收到了一封来信。一位网名叫做“黄牛党”的网民提问道：我是一个长期在火车站前“倒”票的“黄牛党”，因为囤积居奇，哄抬票价，已经被公安机关拘留多次了。可有一件事我就不明白了，现在有许多“炒房团”，他们也是囤积居奇，哄抬房价，我们干的是同样一件事，而且，“炒房团”的危害要比“黄牛党”大的多。为什么从来没有人提出“炒房团”的行为也是违法的呢？因此，我要求为“黄牛党”平反。

“黄牛党”的叫屈固然有些调侃，但同时也提出了一个尖锐的问题。对于房地产商公布虚假信息、操纵市场的行为究竟是应该止步于道德的谴责，还是应该上升至法律制裁的层面？

“不久前，北京市建委发布的调查结论表明：北京市场有60%的期房没有卖掉，可是所有的开发商都号称房子已经卖光了，这不是操纵市场又是什么？可惜的是，尽管大家都认为开发商是在说假话，但也只能停留在对开发商的道德谴责上。”王小广无奈地说。

中国银行金融研究所研究室主任黄金老则认为，国务院发布的“国六条”和实施细则非常及时，但要最终落实到实处，法律的作用不可忽视。“国六条”对于问题的处理手段依旧停留在行政的手段上，依靠工商的手段加以处罚，但是，法律必须是解决问题的最终手段，必须依靠诉讼的手段解决问题。要提高房屋交易的透明度，防止房屋交易中的欺诈行为，没有司法的最终介入，是没有用的。

上述观点得到了北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波的赞同。楼教授进一步建议说，对于操纵市场、投机炒作等手段所引起的房地产价格虚高的问题，可以发挥刑法的作用。利用刑罚的调整手段，用类似处理操纵证卷市场罪的手段，对于进行房地产市场操纵、投机炒作等单位和个人进行惩罚，才能取得效果。同时，民法中有关欺诈行为的法律条款规定，也应该被引入房地产市场运作中。

对此，王小广建议说，我国在石油、有色金属、股市等领域都有了操纵价格罪，而房地产市场里却没有相关的法律，实际上，房地产开发商的造假行为与股市里的发布虚假信息、操纵股价的人的性质是完全一样的。

看来，只有依靠法律手段，甚至是刑法手段来理顺房地产市场中的各方的法律关系，切实按照法律的原则来处理房地产市场中的各种矛盾和纠纷，才能从根本上解决问题。

从暗箱操作走向信息公开

“究竟什么样的房价是高的？什么样的房价是低的？中国房地产业是否存在泡沫经济？这都需要一系列的科学数据来支撑。”刚刚从英国剑桥大学回国的楼建波教授对于国外的房地产市场经济颇有了解，并由“它山之石”引发了对于中国政府调控房地产市场的深刻思考。

“这次国六条和实施细则规定了，从今年6月1日起，凡是新审批、开工的商品住房建设项目，建筑面积90平方米以下的住房所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。应该说，政府制定这条规定的出发点是好的，但是，政府调控市场，还应该遵循中国市场的经济规律。”

为此，楼教授结合他在国外积累的经验进一步建议道：政府对于房地产市场的调控，可以不把价格作为调控的目标，而应该进一步发挥政府的职能，采取其他的手段。如对于某些中低收入人群，提供廉租房；对于某地区急需人才，采用政府补贴的方法。

因此，各级政府应该承担起公共职责，除了建立房地产社会保障体制，增加中低档房屋的供给外，还应该制定具体的房地产信息披露制度。

信息披露可以借鉴证券市场的一些处罚方式，在具体的信息披露方法上，既要明确需要进行房地产市场信息披露的主体义务，还要确定信息披露的内容和范围。对于房地产市场信息披露的监督制度也是重中之重，否则，将很难执行下去，明确了监督的主体、监督的内容和处罚措施，才能行之有效。

莫纪宏研究员补充说，应该尽快制定《房地产市场价格调控法》，在尊重市场规律的基础上，通过立法形式确定房地产市场的经营活动的平均利润率，通过政府控价的方式，防止房地产市场成为一个暴利行业。

目前，由于房地产市场环节错综复杂，各方利益主体之间又有着千丝万缕的联系，因此，房地产市场的暴利如果没有强硬的政策措施，一是无法准确预测，二是无法很好地加以控制。政府应当以房地产开发商的经营活动为监督重点，确立房地产开发过程中可以允许获得的最大的利润率，避免大量的社会闲资和国际游资涌入房地产市场。

与此同时，可以在立法中对超过社会平均利润率部分的利润实行高额度的征税，为房地产市场的有序发展创造一个良好的制度环境。

从市场投机走向税收经济

“在韩国，卖房收入应该交30%到40%的所得税；而英国将交纳40%的所得税；还有一些国家对第一年卖房者征收100%的所得税，第二年征收90%，以后逐年降低税率。”

应该说，调整税收制度是解决房地产投机行为的最为有效的手段。王小广主任介绍说。

为了印证自己的观点，王小广给记者算了一笔账：买一套50万元的房子需要交纳的税，和买一辆10万元的汽车所交纳的税一样，这说明购置房产的税额明显太低。而这种税收政策，在一定程度上刺激了投机行为的发生。而目前中国房价上升过快的原因是投机行为造成的，而不是真正意义上的需求。而投机行为大行其道，与国家的税收政策相关。

因此，王小广认为，我国的卖房收入所得税应该定在20%到50%比较合适，而且应该实行累进税率制度。国家已经对石油等行业的高额利润开征了“特别收益金”，那么，比照石油业，房地产行业也应该比照征收如此的“暴利税”。

对此观点，莫纪宏研究员具体建议说，我国应该尽快开征“居民税”和“遗产税”，以完备的税收政策规范房地产市场。

如果对房屋的持有开征居民税，一是可以对房屋资源占有进行调节，二是可以有效地增加地方财政收入，可以从制度上既防范炒房等扰乱房地产市场健康发展的投机行为，又可以较好地达到控制多占房的公平目的。

同时，对居民住房征收遗产税，通过税收政策来实行二次分配，将政府对土地收益的依赖产生的“土地财政”转变为以税收为主体的“税收财政”，减少地方政府在房地产开发中的利益驱动，建立关于房地产市场健康发展的良性的制度激励机制。

综上而言，与会专家一致认为：当前房价虚高，除了存在市场信号失灵、政府干预不力等因素，其中一个重要的原因是有关房地产市场的法律制度不健全，不论是政府与市场主体之间的关系，还是房地产市场的各方参与主体之间的关系，都没有建立在完备和规范的法律机制基础之上，房地产市场无法可依的状况仍然没有得到有效的改观。

资料来源:《民主与法制》2006年第13期

作者:黎伟华