2015.10.27美国军舰“拉森号”首次闯入我国南海岛礁12海里（南沙渚碧礁）。之后，美国军用舰机再度多次闯入我国南海岛礁12海里，部分事实如下：

2015.12.19美国军机B-52闯入我国南沙群岛华阳礁12海里上空；

2016.01.29美国军舰“威尔伯”号闯入我国西沙群岛中建岛12海里；

2016.05.10美国军舰“劳伦斯”号闯入我国南沙群岛永暑礁12海里；

2016.10.21美国军舰“迪凯特”号闯入我国西沙群岛永兴岛12海里；

2017.05.24美国军舰“杜威”号闯入我国南沙群岛美济礁12海里；

2017.07.02美国军舰“斯迪塞姆”号闯入我国西沙群岛中建岛12海里；

2017.08.10美国军舰“麦凯恩”号闯入我国南沙群岛美济礁12海里。

本次发言围绕着美国军用舰机闯入我国南海岛礁12海里的背景，美军行动实质、借口、法律政策分析以及我国因应对策等展开。

一、美舰机闯入南海岛礁12海里的背景

本世纪以来，亚太地区成为全球经济发展最快、潜力最大、机会最多、合作也最活跃的地区，是世界经济复苏和发展的重要引擎。而中国当之无愧地成为了这一引擎的重要组成部分。如何对待以中国为代表的亚太新兴国家的崛起，是摆在守成大国面前的新课题。美国作为拥有近百年霸主地位的守成大国，不愿正视与接受中国快速发展的事实，2012年起制定和实施“亚太再平衡战略”，遏制与防范中国的崛起。

美从三个方面实施“亚太再平衡战略”：一是军事上加强在该地区的军力部署，以应对中国快速增长的军事能力建设；二是政治上巩固与该地区盟友及友好伙伴国关系，利用与中国有海上权益争端的邻国向中国发难，牵制中国发展；三是经济上增进与东盟的经贸往来，以排斥中国在这一地区日益增强的经济影响力。南海方向上，美插手地区领土争端，为非法侵占中国南沙岛礁的国家撑腰打气，使这些国家有胆量采取扩建岛礁等形式进一步蚕食中国的固有领土和海洋权益，我国政府为遏制这一不良势头，维护国家正当权益，采取以扩建南海岛礁为主的系列反制措施，遭到美国等国家的强烈反对。为阻止中国的扩建岛礁行为，美国唆使南海声索国出面干预，因这些国家扩建在先，干预效果不佳，两年后美国决定亲自插手。这种背景下，美提出“派军用舰机进入中国南沙岛礁12海里”的行动计划，并于2015.10.27日付诸实施。这一行动的实施标志着美国“亚太再平衡战略”进入新阶段，即由间接的代理人策略转变为直接的当面干预阶段。自此之后，中美海上兵力直接发生正面接触，一旦危机管控不利，随时有引发中美局部海上武装冲突的可能性。

二、美舰机闯入南海岛礁12海里的实质

美国军用舰机闯入南海岛礁12海里的实质是阻止中国在南海的军力增长。上世纪起，越菲等国就已在所占中国南沙岛礁上大兴土木，扩建岛礁及进行军事设施建设了。数十年来，越菲这一作法未引起美国过多关注，是因为美认为这一行为影响不到其霸权地位，且有牵制中国崛起之意。但中国进行南海岛礁建设之后，情势发生了变化，一方面美国将中国视为战略对手，中国在该地区任何增长军力的行为都对美国形成压力；另一方面中国的南海岛礁建设，“规模大”“能力强”，大有改变中美南海战略态势的趋向，被美视为已威胁到美国亚太海上霸主地位，触动了其根本利益，于是，南海成为美国“亚太再平衡战略”实施的重点方向。

美“亚太再平衡战略”在军事层面的目标是平衡掉中国在该地区的军事能力增长，其措施有两类，第一类是增长美联盟的力量，具体举措是增加美兵力部署，如租用菲律宾5个军事基地等；帮助越菲等国建设，如向其出售武器等；纵容域外国家介入，如与域外国家在南海开展联合军事演习、巡航等。第二类是遏制中国的军事能力建设。具体措施是抵近中国南海岛礁12海里巡航，施压阻止中国岛礁扩展建设以及军事部署等。

总之，美舰机进南海岛礁12海里表明美力图阻止中国停止岛礁建设的意图，以免由此改变中美在南海的战略态势，威胁到美国的霸权地位。

三、美舰机闯入南海岛礁12海里的借口

实施自由航行计划是美舰机闯入南海岛礁12海里的借口。自由航行计划是卡特政府于1979年起针对“过分海洋主张”国家实施的航行计划，目的是确保美军在全球范围的自由投送和机动，以保证美国海上贸易通道安全这一核心利益。之后，美国历届政府都延续这一计划。

自由航行计划针对相关国家如下“过分海洋主张”实施：

? 不承认的历史性海湾／水域主张；

? 不符合《联合国海洋法公约》的领海基线划定

? 军舰无害通过领海需通知、许可

? 领海宽度超过12海里的主张

? 在管辖海域主张《联合国海洋法公约》之外的权利

? 违背《联合国海洋法公约》的群岛主张

? 要求不进入领空但进入防空识别区的飞机通报

其中，“要求不进入领空但进入防空识别区的飞机通报”是美国在中国公布东海防空识别区后专门针对中国的情况提出的。

美国自由航行计划实施有如下特点：

一是在措施选择上采取第三种方式：外交抗议、海上军事行动和海上行动规则磋商。

二是基于战略需求拟制，遵循一般和重点相结合的原则。首先，就一般而言，美国对全球范围有过分海洋主张的国家均采取自由航行计划，如2000-2011年，美军对32个国家的相关海域进行巡航，如穿越印尼群岛73次，菲律宾群岛47次等。其次，对那些视为战略对手的国家予以特殊实施。如上世纪八十年代，利比亚卡扎菲将美国驻扎在海外的最大空军基地从利比亚驱逐出去，并于战略上向前苏联靠拢，引起美国的强烈不满，决定对卡扎菲予以惩戒，于是引发了利比亚锡德拉湾事件，即指出卡扎菲政府将湾口大于24海里的锡德拉湾主张为主权水域违反国际法，于是先后数次采取海空行动，重创卡扎菲海空力量。1988年美苏黑海事件也是美国因战略利益需求而引发：克里米亚半岛向为战略要地，美苏争霸期间，美国为了在该海域畅行无阻，对前苏联有关外国军舰通过领海需事先批准的制度发起挑战，派两艘驱逐舰驶入该海域的前苏联领海，引发了美苏军舰相撞的黑海事件，迫使苏联于1989年与美发表联合声明，承认外国军舰在该海域无需事先批准享有无害通过权。第三，美国采取军事行动实施自由航行计划，通常会保持低调，一般不事先通知，大部分不为人知。但是对中国却采取了高调姿态，其原因是以此行动兑现对盟国做出的保护承诺，并通过舆论炒作增加中国扩建岛礁行动的舆论外交等成本。

四、美舰机闯入南海岛礁12海里的政策法律分析

美舰机闯入南海岛礁12海里行动主要涉及《联合国海洋法公约》岛屿制度，我国《领海及毗连区法》中的直线基线和无害通过权制度、我国《专属经济区及大陆架法》的专属管辖权问题以及习惯国际法中的历史性权利。其中，核心是《联合国海洋法公约》第121条的岛屿制度，其规定如下：

1．岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。

2．除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。

3．不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。

西方部分学者按此条款估算南海280余个岛礁中，有30-70个属于拥有12海里领海的所谓海洋法上的领土，其余均属于沿海国大陆架的组成部分，谓之海洋权益。2016年7月12日的中菲仲裁案裁决中体现的立场是仲裁庭将包括南沙最大岛——太平岛在内的所有南沙岛礁均视为不享有专属经济区或大陆架的岩礁、低潮高地或暗礁。在所涉及的中国所占岛礁的定性上，将华阳礁、永暑礁、赤瓜礁、黄岩岛（属于中沙群岛）定性为拥有12海里领海的岩礁，将渚碧礁、美济礁、南薰礁、西门礁、东门礁定性为不拥有领水的海洋权益。上述裁决与美国国务院于2014年12月5日发表的《海洋界限——中国：在南中国海的主张》立场相一致。中国2011年4月14日向联合国秘书长提交照会，论及：中国的南沙群岛拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架，可见，中国与美国及仲裁庭的立场区别在于中国主张以群岛为单位享有海洋权益，而后者主张以单个岛礁为单元主张海洋权益。为了表明自身的立场，美军舰首次进入了被其视为不拥有领海的渚碧礁。

美舰机闯入南海12海里岛礁行动分三种类型：一是美军机飞入华阳礁12海里上空，后美公开道歉，言外之意，此处是中国占领岛礁的领海上空，美国军机不应进入。从《海洋法公约》分析这似乎有道理，但美以单个岛礁主张权益为前提，与中国立场不符，不予附和；二是美舰进入渚碧礁、美济礁等南沙岛礁12海里。中国在南沙群岛未公布领海基线，无法准确定性上述岛礁临近海域的法律属性（属于领海还是内水等），因此，外交部的回应暂将此处定位为军事警戒区，12海里尚没有法律上的明确而具体的含义；三是美舰闯入西沙群岛中建岛或永兴岛12海里。西沙群岛有明确的领海基线，根据美舰进入的不同方位，可判定美军或挑战中国法律规定的外国军舰无害通过中国领海需审批的制度，或挑战西沙群岛的领海基线划法。

五、中国政府的应对之策

今后，美方可能会继续从事如下行动：

一是继续抵近南沙中国扩建岛礁临近海域巡航，如美济礁、诸碧礁（仁爱礁、东门礁）12海里内等。

二是美军舰机在中国黄岩岛附近巡航，施压防止中方扩建此岛屿；

三是美舰机在西沙群岛甚至是其反对的中国大陆领海界限内巡航；

四是美方继续怂恿日澳菲越等国参与其巡航，对中国舰机形成狼群战术。

为此，中方应作如下打算：

——战略层面：

1、基于中美战略博弈属持久战，因此，中方需保持战略定力和耐心；

2、抓主要矛盾，按期完成岛礁全面建设；

3、适时公布南沙群岛领海基线以及南海断续线完整内涵；

4、做好舆论宣传工作，使国际社会了解中国，使国内民众理性对待中美南海博弈。

——战术层面：

1、跟踪监视巡航舰机，防止其进入中国南海军事警戒区和领海；

2、根据侵权程度采取对应措施，不同程度驱离进入的美舰机。

总之，在美国亚太“再平衡”战略实施背景下，美舰机进中国南海岛礁12海里是遏制中国南海军事能力建设的一种手段，我方需从中美结构性矛盾关系的大框架出发，认清南海维权斗争的长期性和持久性，善用包括国际法在内的综合手段配合军事行动达成维护我国南海权益的目的。

邢广梅：海军军事学术研究所法律研究室主任，研究员，中国人民大学法学博士，中国社会科学院国际法学博士后。全军常备外宣专家，全军法律咨询专家，海军新闻发言人，海军兵力行动法律顾问，从事海上安全战略与国际法问题研究，发表文章百余篇，参与撰写著述十余部，承担课题三十余个，全军级奖项十余个，军队优秀专业技术人才二类岗位津贴获得者。