字号:【关 键 词】 宪法关系 社会管理 社会管理创新 法律功能 法外秩序 法内秩序法治原则
【作者简介】 莫纪宏 中国社会科学院法学研究所研究员 中国宪法学研究会常务副会长
一、关于“社会管理创新”概念几种流行的解释方法
“社会管理”、“社会管理创新”近期已经成为学术界和社会新闻媒介关注的热点词汇。据百度网搜索的“社会管理”词条，相关信息达到34，000,000条；“社会管理创新”相关信息达到3,180,000条[1]。但是，关于“社会管理创新”概念的解释以及作为基础概念的“社会管理”却没有非常一致的看法。代表性的有以下几种：一是《百度百科》的解释方法。《社会管理·百度百科》对“社会管理”的释义为：主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理[2]。《社会管理创新·百度百科》就“社会管理创新”概念解释为：是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益[3]。二是专家的释义。例如，丁元竹在《中国社会管理的理论建构》一文中认为：“社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[4]。三是领导人的解读。例如，马凯在《努力加强和创新社会管理》一文中指出：“社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”[5]。
2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话：《扎扎实实提高社会管理科学化水平、建设中国特色社会主义社会管理体系》[6]。在该讲话中，胡锦涛总书记从不同角度对“社会管理”、“社会管理创新”的内涵作了深度解读。胡锦涛指出，社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有１３亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。胡锦涛强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。
总结上述几个方面对“社会管理创新”、“社会管理”的解释，解释方法基本上属于“社会学”和“政治学”意义上的，既有对“社会管理创新”、“社会管理”行为特征的描述，也有对其社会功能的说明，具有全面性、整体性和针对性。作为政策表述层面的概念，基本上能够清晰地解释“社会管理创新”的内涵，特别是“社会管理创新”所具有的社会功能。
二、对“社会管理创新”的法学解释方法
从法学角度来认识“社会管理创新”的内涵，目前并没有在理论上非常成型的解释方法。这一点，法学界已有共识。《法学》2011年第10期“社会管理创新的法律支持与路径选择”专栏的“编者按”中明确指出了这个问题的根结所在：
“自从社会管理创新在党的重要文件中提出之后，社会科学研究领域尤其是政治学、管理学等学科对之进行了大量精深而有启发的探讨，但相对来说，将之作为一个法律问题进行研究，还不是非常深入与普遍”。
从法学角度来解释“社会管理创新”、“社会管理”的概念，一个无法回避的问题就是“法治”与“社会管理”的关系以及贯彻落实“依法治国基本方略”与“社会管理创新”之间的关系。虽然法学界已经有一些相关的论述，但是，还缺少系统和有说服力的解释。代表性的论述有以下几种：一种认为“应将加快法治建设作为创新社会管理的治本之策”[7]。一种将“社会管理法治化”作为“社会管理创新”的重要方式，例如，郭彦认为：坚持依法治国，国家的基本治理模式就是实行社会主义法治，加强社会建设和管理就是要大力推进社会管理法治化进程[8]。还有一种意见强调，“法治是社会管理创新的最优模式”，例如，付子堂认为，法治型社会管理模式是以法治理念和法律制度为基础的社会管理模式,其核心目标是实现社会管理的“善治”。所谓“善治”,就是多种管理方式的有机统一,是能够使公共利益最大化的社会管理模式。在现代社会中,“善治”以法治为根基。而法治型“善治”在社会主义法治体系中兼容了社会主义理念和法治理念,意味着现代化进程中社会管理理念的根本性变革。这既是现代社会管理的目标,也是社会管理创新的原动力[9]。
总的来说，法学界关于“社会管理创新”与“法治”关系的探讨，基本上是正面和积极地，认为“法治”可以促进“社会管理创新”或者本身就是“社会管理创新”的内涵，“社会管理”或“社会管理创新”离不开“法治”。也有从“社会管理创新”对“法治”价值的“补充”角度来考察两者之间的关系，例如，陈宏光在《社会管理创新的法治思路》一文中主张：从理论层面来说，研究社会管理创新问题可以弥补在法律救济方面的不足，并推动社会管理功能的拓展；从实践层面来说，研究社会管理创新问题可以从制度建设的角度，为构建解决纠纷机制探索直接的切实可行的模式。对于建立和完善多元化纠纷解决机制，维护社会稳定，构建和谐社会的意义深远[10]。本文总体上赞同陈宏光对“社会管理创新”与“法治”关系的论述，认为“社会管理创新”应当从弥补传统法治价值不足的角度提出的社会管理理念，是对传统法治观的修正。主要涉及到两个方面的问题：一是在运用法律手段不能很好地解决社会管理中的问题领域，应当综合运用各种管理手段来规范和调节“法外秩序”；二是对于传统法治价值自身存在的缺陷进行修补，也就是说法治创新是社会管理创新的前提和一个重要组成部分。
三、从宪法关系的构成来分析社会管理创新的内涵
作者认为，仅仅从一般意义上来认识“法治”与“社会管理创新”之间的关系，在理论上是很难有说服力。通过法治途径来进行社会管理是社会管理的常态化形式，所以，讲法治，从法理上来看，不属于“社会管理创新”的范畴。如果将法治纳入“社会管理创新”的范畴，实际上就无形中降低了“法治”自身的价值。另外，如果“社会管理创新”需要通过法治的手段来加以保障，那么，“社会管理创新”并没有真正的制度创新之处。相反，因为目前已经确立了“依法治国基本方略”，理论上和实践中的态度应当是一以贯之地实行“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国理念，而不应当另行提出一个概念来冲淡“依法治国”的主题。解读党和国家领导人对“社会管理创新”意义的表述，可以看到，目前所提倡的“社会管理创新”其价值要求已经超越了传统法治价值的范围，在法理上属于弥补法治的价值缺陷而形成的一种新颖的价值观，属于社会主义核心价值体系的自我完善和自我发展。如果从宪法关系的构成角度来考察，可以更加清晰地界定社会管理创新的内涵。
宪法关系是传统法学理论不太关注的法学范畴，即便是宪法学界，对其进行深入研究继而形成比较完整和系统的法理的研究成果也很少。但宪法关系的重要性是毋庸置疑的，是法治与社会关系相互作用的产物。
从现代宪法的基本原则出发，宪法作为根本法规范，它通过调整社会关系，形成了一整套符合现代法治原则的社会秩序，其中，宪法关系最重要的特征是通过其主体性表现出来的。宪法关系涉及到的社会关系主体带有原则性、抽象性和整体性，既有个体特征，又有类的特性，基本涵盖了社会关系主体的逻辑可能性。一般来说，公民个人、民族国家、国家政权机构是构成宪法关系的三个主要的主体，由此产生的宪法关系主要包含了三个方面，即个人与国家之间的关系、个人与国家机构之间的关系以及个人与个人之间的关系。从宪法关系与公民个人的关系度来看，个人与国家的关系必须依据宪法的规范和调整，个人与国家机构之间的关系也是宪法规范的一个重要领域，从市民社会的理论出发，个人与个人之间的关系并不以宪法规范的存在为前提，但在现代宪法的基本价值影响下，个人与个人之间的关系通过宪法所确立的基本人权原则而纳入到宪法关系中。
宪法在调整社会关系中的作用受到宪法自身的三个重要特性的影响：一是宪法的基本规范与宪法价值密切相关，而宪法价值具有很大程度的不确定性，表现在对社会关系和人们之间行为的要求上，具有一定的伦理特性和政治性，不可能完全服从法治原则的要求，所谓“法外有外”，继而也会存在“法外秩序”；二是宪法作为根本法，特别重视法律自身的统一性和协调性，而宪法所产生的法制统一性不仅内涵深邃，外延也非常宽广，故在社会体系中，“作为结构的法是不可或缺的”[11]。“法律是指导人们在其所属的社会组织中相互联系及行为的现行规则的一整套规则的一部分”[12]。三是宪法必须以法的集合体与所调整的社会关系保持协调，宪法必须解决法规范在调整社会关系中的有效性。也就是说，宪法的有效性可以分为三种：社会学上的有效性、法律上的有效性、伦理上的有效性[13]。
从宪法关系的构成来看待“依法治国基本方略”或者是法治原则的规范作用和社会功能，很显然会发现传统的“法律至上”、“法的统治”等法治价值存在一定的价值缺陷，对于法律无法调整的社会关系必须要采用其他“社会管理”手段，所以，如果要从整体上来构建和谐社会关系的制度框架，仅仅依靠法治原则是不够的，宗教的、习俗的、道德的、心理的等等价值都可以在无法形成完全共识的认知领域，对社会关系起到不同的规范和指引作用。此外，法治价值本身在制度构建上也存在工程学的基本理论问题，即法治的科学与技术之间的关系。法治价值强调的是法律的权威和“法的统治”。法律在发挥其自身应有的调整社会关系的规范功能时，也存在一个实施技术的问题，但法治的技术问题恰恰是在传统法治理论中被忽视的。故单纯于依赖以法治原则为价值基础的“法律管理”无法取代社会管理的所有功能，社会管理必须以法律管理为基础，结合各种管理手段，才能对社会关系实现有效的控制。故相对于一般意义上的法治原则来说，只有实行“社会管理创新”，才能真正能够有效地运用各种有效的方法来解决日渐复杂的社会问题，为和谐社会的建设奠定扎实的制度基础。
四、“社会管理创新”给法治建设提出的新要求
从宪法关系的构成来看待社会管理创新，可以说具有相对于一般意义上论证“法治”与“社会管理创新”之间的关系所不具有的理论优势。由于宪法之上不存在一个位阶更高的上位法，宪法自身受一整套价值集合体的约束和规范，因此，通过宪法来对社会关系实行的“法律管理”必然有超出法治价值的价值要求和制度空间。故从宪法的角度更容易理解“社会管理创新”的意义。
以宪法学的原理来看待“社会管理创新”的意义，至少有以下几点对于贯彻“依法治国基本方略”来说，是有着积极意义的。
1、社会管理创新本身包含了法律管理创新，自然也包含了法治建设的要求。法律管理创新可以表现在立法、执法和司法审查许多方面。从立法上来看，缺少宪法的适用，只有传统意义上的民法、刑法和诉讼法的作用，很难建成真正意义上的“法治”，故推动宪法的适用，应当是“社会管理创新”的主要方面。而以往在发挥宪法作用方面，一般只关注宪法的修改，忽视宪法解释在确认宪法规范方面的作用，显然属于法律管理技术上的失策，因此，如果能够真正启动宪法解释程序来保证宪法的实施，并以宪法解释来加强法制统一性，这样的制度改革措施无疑可以归入到“社会管理创新”价值内涵中。2011年3月初十一届全国人大四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系如期形成，这也是“社会管理创新”的一个重要的制度表现，因此，作为社会管理的重要手段，法律自身也需要管理，也就是“管理者被管理”，这是科学管理学的一个重要命题。今后如果能在完善法律体系方面采取更切实有效的办法，来保障法律的实施，也可以认定为“社会管理创新”工程的一个部分。从执法角度来看，如果建立起决策权、执行权和监督权相互制约的行政权力运行机制，这也是“社会管理创新”的重要举措。从司法审判监督来看，如果能建立宪法诉讼制度或者是人权诉讼制度，那么，就可以以此来强化法定渠道解决社会矛盾和纠纷的作用，目前的信访工作难题也可以得到有效解决，此举当然也可以纳入“社会管理创新”范畴。由此可见，法治创新应当属于社会管理创新的组成部分和应有之义。
2、社会管理创新有助于丰富传统意义上的法治价值的内涵，使得法治原则的正当性从当然具有到需要技术支持才能成立，不仅在法学理论上可以推动新学科的建立，例如法律社会学、法律伦理学、法律工程学等等，也可以在法律实践中强化法律实务人员的法律程序意识、执法成本观念、法制统一理念等有效、实用的法律意识，特别是增强管理学意义上的适法经验，更加有效地实施宪法和法律。社会管理创新是目标与手段意义上的整体活动，首先表现为目标明确，即马凯所讲的“以维系社会秩序为核心”，手段有效、相互关联和具有整体性，包含了“政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险”等各种相互连接的环节、步骤和举措。当然，社会管理创新所造就的法治创新最突出的终极目标是“社会和谐”。如果没有“和谐社会”这个时代主题，那么，法治原则可以在一定意义上被简单或机械地加以使用。而且法律适用所带来的局部矛盾和纠纷可以忽略不计，甚至是社会公众产生的不满也可以在法治原则不予正面回应。但如果从建设和谐社会的高度来要求社会关系的状况，那种通过法治原则实现的个案正义或者局部范围的公正显然是有问题的，和谐社会要求所有的社会关系都能够在总体上保持和谐状况，而崇尚法治原则的社会只能处于和谐与冲突相互矛盾状况中的相互平稳状态。
3、社会管理创新本身既有法治化要求的一面，也有非法治化的一面，社会管理创新归根到底是要充分发挥法治因素以外的促进社会和谐的力量。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话对此作了非常科学和深刻地说明。胡锦涛就当前要重点抓好的工作提出８点意见。第一，进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。第二，进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。第三，进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。第四，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。第五，进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。第六，进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展。第七，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。第八，进一步加强和完善思想道德建设，持之以恒加强社会主义精神文明建设，加强社会主义核心价值体系建设，增强全社会的法制意识，深入开展精神文明创建活动，增强社会诚信[14]。
总之，将“社会管理创新”与“法治”简单地对立起来或者是割裂开来的观点是有失偏颇的，不符合“社会管理创新”价值产生的政策精神，而机械地套用“法治”所具有的社会功能来为“社会管理创新”强行套上“法治”外套也显得有些唐突，正确的态度是应当以宪法价值的特征为切入点，以“社会管理创新”与“法治”之间的价值互补性为理论前提，通过确立建设和谐社会的目标，科学和系统全面地运用包括法治等在内的各种社会管理手段和方式，来维护稳定的社会秩序，构建良好的社会关系体系，形成有中国特色的社会主义核心价值观念，进而保证和谐社会的顺利建成及可持续地发展。
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[1] 访问记录截止2011年11月15日。
[2] 参见http://baike.baidu.com/view/1763642.htm，2011年11月15日最新访问。
[3] 参见http://baike.baidu.com/view/3286973.htm，2011年11月15日最新访问。
[4]丁元竹：《中国社会管理的理论建构》，《学术月刊》2008年第2期。
[5]马凯：《努力加强和创新社会管理》，《求是》杂志2010年第20期。
[6] 参见http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm，2011年11月15日最新访问。
[7] 《瞭望》新闻周刊，参见http://www.chinanews.com/gn/2011/06-07/3092791.shtml，2011年11月15日最新访问。
[8] 郭彦：《把推进社会管理法治化进程作为结合点、切入点和着力点——关于检察机关贯彻落实三项重点工作的思考》，《四川法制报》2010年7月23日，参见http://legal.scol.com.cn/2010/07/23/20100723015533906429.htm，2011年11月15日最新访问。
[9] 付子堂：《法治是社会管理创新的最优模式》，《法制日报》2011年11月16日。
[10]陈宏光：《社会管理创新的法治思路》，《中国纪检监察报》2011年7月14日。陈宏光在该文中还给出了社会管理创新的法治内涵五个方面的内容，即1、法治创新是法治政府的责任。我国建设法治国家的进程是采取政府推进型的法治建设模式，各级人民政府在建设法治政府、推进依法行政、构建和谐社会的过程中肩负着重任，只有以创新精神去建设法治体制、更新法治观念、完善法律制度、确立法律规则，才能完成法治建设的历史使命。 2、社会管理创新是法治体制的创新。当前我国法治体制的建设在发生根本性变革，集中体现在国务院《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》，以及已经颁布的《行政诉讼法》等法律规范之中。社会转型期的中国社会面对的既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期。应当认识到，目前中国社会生活中的矛盾和纠纷多为利益诉求，而非政治诉求，所以除了诉讼手段之外，主要应运用调解的方式化解矛盾。“大调解”工作体系建设，正是回应了社会的矛盾和纠纷这一新特点以及构建和谐社会语境应运而生。 3、社会管理创新是法治观念的创新。法治观念的创新包含对一系列法治基础观念的认同，主要是公权力边界和私权利保护。政府应当更新权力观念和制度观念，认识到“公共权力法无明文规定即禁止”，权力要受到法律制度的规范和制约；相对应的是权利观念和人权观念，即“民事权利法无限制即享有”，法律尊重与保障人权。依法行政需要用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。人民政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨。 4、社会管理创新是法律制度的创新。从依法治理到依法治权不仅是观念的变化，更是法律制度的变革。行政法律制度建设应当以规范行政权力为核心，以保障公民权益为宗旨，以构建体现法治思想的法律制度为纽带的新型制度体系。社会管理创新所涵盖的法治涉及多领域、多方面，需要法律制度更新与完善。主要包括社会管理创新与行政管理创新的制度完善，社会管理创新与公众参与权利的制度完善，社会管理创新与行业自治的制度完善，社会管理创新与社区自治问题，社会管理创新的法治基础，纠纷解决机制多元化与基本权利救济，行政纠纷解决机制与基本权利保障，社会纠纷解决机制的法治基础，等等。这些方面都是法律制度建设需要跟进的问题。 5、社会管理创新是法律规则的创新。《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府提出了新的“行政规则”。《纲要》是一种政治规则，它提出了解决政治与法律关系问题的基本思路。《纲要》是一种法律规则，其中蕴涵了法律规范的基本内容。《纲要》是一种法治规则，它指出行政法治的基本目标。《纲要》是一种行政规则，它确立了法治政府依法行政的基本要求。《纲要》还是一种社会规则，它试图以法治理念和创新思维来构建新型的社会秩序。在法治政府建设与依法行政的“路标”指引下，更新观念、创新规则，才能有效推进与正确引导社会管理创新。
[11] N.Luhmann, Rechtssoziologie,4,Aufl,2008,S.134.
[12] 【美】约翰·麦·赞恩：《法律的故事》，刘昕、胡凝译，江苏人民出版社1998年版，第2页。
[13] R.Alexy,Begriff und Geltung des Rechts,2002,S,139 ff.
[14]参见http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm，2011年11月15日最新访问。