摘 要：当今世界正处于“百年未有之大变局”，全球性危机不断涌现，而作为全球治理工具的国际法治却在全球层面失效，国际社会亟需提出新的方案以破解全球治理困局。习近平关于国际法治的重要论述是现行全球治理体系在实现全人类共同利益、应对全球性危机失灵的背景下发展起来的，主张变革国际法治来创新全球治理体系。这些论述倡导以人类命运共同体理念引领国际法治变革，以坚持统筹推进国内法治和涉外法治为国际法治变革路径，以国际规则各国共同书写为国际造法原则，以践行《联合国宪章》宗旨和原则为国际法实施之基础规则。国际法治变革不是在现有的国际法治之外另起炉灶，而是以以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序为起点，推动国际关系与国际事务更高水平的民主化和法治化，构建公正合理有序的、弘扬全人类共同价值的全球治理体系。习近平关于国际法治的重要论述是中国共产党对于国际法治变革的重要原创性贡献，为国际规则之争提供了中国解决方案，为国际社会推动国际法治变革提供了理念引领和规则澄清，为国际造法提供了路径指引。

关键词：国际法治；全球治理；原创性贡献；人类命运共同体；联合国宪章

一 引言

中国共产党第二十次全国代表大会的报告不仅为中华民族的伟大复兴擘画了新蓝图，也为中国积极参与全球治理体系变革和建设指引了新方向。习近平总书记在党的二十大报告中提出，“中国式现代化的本质要求”包括“推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”；基于“世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战”这一复杂形势，党的二十大报告呼吁“世界各国弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”，“推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”。作为全球治理工具，国际法治是应对全球性危机和实现全人类共同价值的最优选择。国际法治意味着好的法律规范在国际事务中得到良好的遵守和实施。一般而言，国际社会的法治区分为“国际法治”和“全球法治”两种。国际法治意味着作为国际社会基本成员的国家自愿遵守和实施国际法,并依据国际法处理彼此的关系，维持国际秩序的状态。国际法治强调维护国家的主权和平等，而全球法治则以全球共享的价值、观念和共同利益为依归，以实现全球正义为导向。尽管两者所根植的基础不同，但都指向良法与善治。概括而言，当今的国际法治变革，就是为了解决全球治理机制失灵失效等问题，从法治的概念、原则和目标出发，以《联合国宪章》宗旨和原则为基础，通过提升国际法治的指导思想、变革国际规则的制定方式、促进国际规则的遵守、改善国际规则的实施等等，改变由欧美确立并主导的全球治理体系，进一步维护国家主权和平等，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，推动国际事务和国际交往中的良法善治，应对全球性危机和挑战，弘扬全人类共同价值。国际法治变革不是在现有的国际法治之外另起炉灶，而是要以以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序为起点，推动国际关系与国际事务更高水平的民主化和法治化，构建更为公正合理有序的、促进全人类共同价值的全球治理体系。

自中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，面对百年未有之大变局，针对“世界怎么了，我们怎么办”的时代之问，习近平总书记就国际法治提出了一系列主张和论述。这些论述内容完整、逻辑缜密，其核心要义主要包括六个方面：胸怀“两个大局”，统筹推进国内法治和涉外法治；善用法治武器，坚定维护国家核心利益；奉行法治，为构建人类命运共同体保驾护航；坚持公平正义，推进国际关系民主化；弘扬法治精神，推动国际关系法治化；坚持共商共建共享，推进国际法治合作。从上述核心要义中，明显可见习近平关于国际法治的重要论述应运而生的时代逻辑、基本出发点和落脚点，以及建设国际法治的总体目标、努力方向、基本原则和实现路径。

在现阶段，学界对习近平关于国际法治的重要论述的分析、讨论和研究，已经围绕着人类命运共同体、国际法治、涉外法治几个概念的内涵及意义的阐释与建构积累了相当丰富的成果。有关统筹推进国内法治与涉外法治、将习近平关于国际法治的重要论述与国际法治变革相联系的研究成果也已经零星出现。面对百年未有之大变局，在国际法治变革已成必然趋势的时代背景下，有必要探讨习近平关于国际法治的重要论述对于国际法治变革的原创性贡献。这实质上是揭示习近平关于国际法治的重要论述的核心要义，探讨其对于国际法治变革能否起到指引作用以及如何指引国际法治变革等系列问题的前置性问题。

本文拟通过考察和分析习近平关于国际法治的重要论述的时代背景和社会基础，结合国际法治的现状与变革趋势，从价值目标指引、现实路径提供、造法与施法规则澄清几个方面探讨其对国际法治变革之原创性贡献。

二 习近平关于国际法治的重要论述引领国际法治变革的时代逻辑

习近平关于国际法治的重要论述形成于“世界百年未有之大变局”时代。习近平总书记早在2018年6月中央外事工作会议上就对当今国际局势进行了科学概括：当前我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者交织，相互激荡。学界对此论断的研究颇多，主要聚焦在“大变局”的时间起止、主要特征及其对中国的影响三个重要问题上。关于时间起止，比较有影响力的观点是倾向于认为“百年未有之大变局”的时间起止并不是某个具体时间，而是一个渐进历史过程的时间泛指。其主要特征则着重表现为世界战略格局、世界经济格局、国际秩序、全球治理体系及治理规则、人类文明及交往模式等所发生的富有历史意义的大变化。其核心是世界秩序的重塑和全球治理机制的完善，并据此强调，要在维护和巩固现有国际秩序的基础上，推进全球治理体系向着公正合理的方向变革。关于大变局与中国的关系，代表性的观点包括：“西方长达数十年的对世界事务的统治正在接近尾声”，“东方文明在500年后重新回到全球舞台的中心位置，而中国正在扮演领头羊的角色”；“格局与秩序正在发生根本性变化”，“中国成为影响这一根本性变化的关键变量——世界历史进入中国时刻”。在党的二十大报告中，习近平总书记再次概括了当前的国际形势，“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开”，“人类社会面临前所未有的挑战”。在国际权力格局正发生深刻变化，国际社会行为体呈现多元化发展，国际行为体之间的联系日益紧密，国际安全威胁性质发生根本性变化的背景下，习近平关于国际法治的重要论述不断完善和发展。各种非传统安全问题叠加，恐怖主义、致命性传染病、气候变化和环境污染等一系列全球性危机不断涌现，进一步加速了世界百年未有之大变局。2019年暴发的新型冠状病毒（COVID-19）疫情蔓延全球，对人类共同安全构成巨大威胁。一些发达国家既无实力也无意愿积极应对疫情危机，加剧了新冠疫情的叠加影响，加剧了国际秩序格局的动荡。

单边主义的盛行使得本已十分复杂的国际关系形势更显不确定性和不稳定性。一些西方大国单边干预和抑制多边组织履行其法定职能的情形频频出现，致使以联合国为核心的国际多边机制愈发难以实现其维护国际和平与安全，促进国际合作与发展的宗旨和目的。近年来，美国执意阻挠世界贸易组织（WTO）上诉机构成员遴选程序，直接导致WTO争端解决机构（Dispute Settlement Body，DSB）的上诉机构停摆，昔日WTO“皇冠上的明珠”光彩不再。美国甚至还在全球抗疫最艰难时期宣布停止向世界卫生组织（WHO）缴纳会费，对国际抗疫合作产生消极影响。这些事实业已凸显了现有国际规则体系在处理全球性事务、应对全球性安全威胁和挑战时的乏力，导致在国际贸易、公共卫生和人权保护等领域，各种彼此联系而又相互渗透的全球性问题不断产生和积压，由此导致的经济、卫生甚至政治问题的恶性循环又加剧了世界秩序的失调，进而演变为“全球治理失灵”，其实质则是作为治理工具的国际法治在全球层面的失效。

在欧美大国确立并主导的全球治理体系遭遇失灵的背景下，国际社会亟需提出新的方案以破解全球治理困局。新兴市场国家和发展中国家群体崛起，使得数十亿人得以实现跨越式发展，这无论在体量、数量还是质量上，都深刻改变了世界经济和国际政治的版图，并对全人类的发展进步产生深远影响。作为安理会常任理事国、世界第二大经济体和工业规模全球第一的国家，中国正以“一带一路”国际合作不断践行经济全球化并日益走近世界舞台的中央。中国是政治大国和经济大国，应该而且能够在全球治理中发挥领导作用。本文认为，中国具备成为“法治大国”乃至“法治强国”并站在人类法治和道义制高点为国际法治提供变革方案的基础和条件。

面对国际法治受到的严峻挑战，自2012年党的十八大明确提出“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切……增进人类共同利益”以来，习近平总书记多次在重要场合就中国应如何深入推进国际法治建设提出一系列新主张。2015年9月28日，习近平总书记在第七十届联合国大会上提出：“继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。”2017年1月18日，在联合国日内瓦总部的演讲中，习近平总书记再次呼吁：纵观近代以来的历史，建立公正合理的国际秩序是人类孜孜以求的目标。……从70多年前联合国宪章明确的四大宗旨和七项原则，到60多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则，国际关系演变积累了一系列公认的原则。这些原则应该成为构建人类命运共同体的基本遵循。习近平总书记强调：“国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享。”此后，在2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记再次提出：要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。在党的二十大报告中，习近平总书记明确提出“推动构建人类命运共同体，坚定维护国际公平正义，倡导践行真正的多边主义，旗帜鲜明反对一切霸权主义和强权政治，毫不动摇反对任何单边主义、保护主义、霸凌行径”，为国际法治变革指引了目标。习近平总书记提出“维护国际关系基本准则，维护国际公平正义”，“秉持真实亲诚理念和正确义利观”，“弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”，为国际法治变革提供了路径指引。

可以看出，习近平有关国际法治的系列论述是基于国际格局的深刻变化和国际法治变革的需要，在吸纳以联合国为核心、以国际法为基础的国际体系的基础上建构的系统回答国际法治变革重大问题的科学理论。这些论述既可以作为中国参与国际秩序与国际体系创新发展的先进理论指导，也契合为国际法治变革作出原创性贡献的时代逻辑。

三 倡导人类命运共同体理念，为国际法治变革提供价值引领

人类命运共同体理念的核心目标是实现人类共同利益，其路径则是推动国际法治变革以应对全球性危机。2012年，党的十八大在明确提出“倡导人类命运共同体意识”之初，即阐明了其“增进人类共同利益”的内涵。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上系统提出“要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体”。在党的二十大报告中，习近平总书记再次旗帜鲜明地提出“推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”的使命任务，为国际法治变革指引了价值目标。学界研究认为，人类命运共同体理念之所以能为国际法治变革提供引领，是因为它具有国际社会的共识性和价值目标的先进性。该价值目标的先进性，主要表现为国际法“本位”的演进：人类命运共同体理念隐含着中国政府对于全球治理和国际法治走向的判断，人类命运共同体的成员仍然为国家，国际法的“国家本位”特征不会出现根本性改变，但安危与共的意识会引导国际法向“国际社会本位”的方向发展。

关于“国家本位”国际法体系价值目标的局限性，我们透过对现实主义权力观的实质的理解即可见一斑。在人类历史上，传统的现实主义权力观长期在国际关系和国际政治的理论及实践中占据主流地位，这种权力观强调“权力”和“利益”是国家间争夺的主要目标，把追求国家利益视为国际关系的核心，国家可以自由地追求自己的目标，不受任何道义和法律的限制。而国家利益是相互排斥的，因此，在国际法治中，用国家间关系的理念来处理全球事务，认为国家利益与国际社会共同利益是冲突和对立的，就必然无法提供当今国际社会全球治理的方案，导致现行国际法治作为全球治理工具的失灵。因为在全球化的今天，各国所面临的粮食、环境、气候、卫生、网络、外空等共同性问题不断增多，国际社会共同利益逐渐成为各国国家利益的一部分，国家利益和国际社会共同利益并不对立。人类命运共同体理念之所以能够成为引领国际法治变革的先进理念，一方面是其产生的国际国内社会背景赋予其时代逻辑基础，另外两方面则是其在国际法治理念发展演进的历程中显示的先进性和在国际社会的共识性。

从国际法治理念发展演进的历程与趋势来看，人类命运共同体理念的先进性在于它所确立的价值目标能够引导国际法治变革，突破西方国家“以规则为基础”的秩序想象。

自1648年《威斯特伐利亚和约》以来，人类社会在不同历史时期关于国际法治形成了不同的理念。近代国际法主要关注主权国家间如何和平共处，以国家的独立与共存为根本诉求，因而也被称为“共存”国际法。典型的“共存”国际法规则包括主权平等原则、不干涉内政原则等，这类体现国家最根本利益的规则的存在是国际法体系得以为各国承认的基础。随着20世纪下半叶全球化的发展和国际交往的深化，国际合作在经济、社会和环境等领域的重要性愈发凸显，“合作”国际法应运而生，“合作”国际法的目标高于或超越“共存”目的。二战后，以《联合国宪章》为核心的“合作”国际法成为了当代国际法体系的基石。“合作”国际法是对“共存”国际法的继承和发展，它既确保了一个国家以独立实体形式存在的权利，又结合时代特征，有指向性地发展了国际合作制度。例如，联合国集体安全制度和联合国框架下的“国际组织网络”就是各国通过国际合作共同维护国际和平与安全的典范。毋庸置疑，这类基于“合作”国际法理念而构建的制度有力保障了全球治理的有效性，促进了人类社会的有序发展。

但是，在当今世界面临百年未有之大变局中，共处规则和合作规则已难以应对日益升级的全球性挑战。仅仅满足于“共存”和“合作”的国际法观，无法引领国际法治突破“以规则为基础”的秩序困局。究其原因，仍然是现实主义权力政治观片面强调权力和国家利益造成的。从理论上说，虽然自1945年联合国成立以来，随着《联合国宪章》将“促成国际合作”确立为联合国的宗旨之一，并赋予国际合作原则以国际法基本原则的地位，国际法治化程度加强，各国开展国际合作的意愿和实践得到提升和丰富，现实主义权力观也在一定程度上受到了遏制。但是，随着近年来全球性问题的不断涌现和西方霸权的相对衰弱，以美国为代表的西方国家主导全球治理时，片面地转向了对自身利益的一味追逐，无视国家间共同利益乃至全球利益，在制定和解释国际规则时，坚持“以规则为基础”的秩序观为导向，以便在规则上对发展中国家进行压制和围堵。这就导致国际社会出现了无视和曲解《联合国宪章》宗旨和原则的趋势。在新冠疫情危机中，西方国家提供公共卫生产品的意愿与能力均显著下降，不但看不到国际合作原则在全球抗疫合作中得到有效遵守和履行，甚至“除了民族主义、大国对抗、战略脱钩等类似的趋势得到强化之外，很难看到其他任何东西”。美国武断采用否决权致使“有章可循”的WTO上诉机构自2019年12月起陷于瘫痪，严重损害了多边贸易体系下的国际法治。这样的情形导致国家间的国际合作已经难以实现“促进国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的初衷，参见《联合国宪章》第1条。而往往沦为零和博弈的工具。以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际法体系遭遇的此类困境，说明“共存”与“合作”这两种观念仍未突破现实主义权力政治观的桎梏。各国狭隘地将国际合作视为国家利益最大化的手段，片面地为了本国利益或个别国家集团的利益进行国际合作，而非基于对于全人类共同利益的考量开展合作。以至于在事关人类普遍安全的全球性危机中，零和博弈式的国际合作依然屡见不鲜，合作收效甚微。“以规则为基础”的秩序想象，是导致国际法原则和规则无法有效履行的直接原因。因此，在“共存”和“合作”国际法观的基础上，国际社会亟待新的国际法理念，突破“以规则为基础”的秩序想象，应对全球挑战和实现共同利益。构建以增进全人类共同利益、弘扬全人类共同价值为导向的国际法观，方能有力推动国际法治发展。

人类命运共同体理念弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。全人类共同价值，是对西方“普世价值”的突破和超越。全人类共同价值具有开放性和包容性，是在承认纷繁复杂的文化多样性的基础上，不同文化及其价值观之间形成的“最大公约数”，本质是“和而不同，求同存异”。而“普世价值”则是抽象、排他和封闭的，强调民主、自由、平等的超阶级性和超社会性，用抽象的“共同人性”为准则来否认人的阶级性和历史性。

现行国际法治框架具有浓厚的西方文化色彩，国际法的编纂和发展不可避免地受到普世价值观的影响，其后果是非西方的价值观、道德理念难以在国际规则的制定中得到体现，甚至遭到抑制。西方“以规则为基础”的秩序想象与此密切相关。例如，在国家责任法的反措施制度的编纂过程中，国际法委员会国家责任特别报告员詹姆斯·克劳福德（James Crawford）教授就曾坦言反措施的实践“主要是由西方国家所主宰”。2000年8月4日，第395段。而在《国家对国际不法行为的责任条款》的编纂中，正是由于美国代表团及一些西方委员坚持“非受害国可以基于正当理由采取反措施”这一具有“干涉主义”色彩的立场，中国等多数发展中国家所主张的“非受害国不得采取反措施”始终难以得到条款的确认。在全球化的背景下，对于解决欠发达国家治理贫困、国内暴力、传染病防治和环境退化等领域的法律问题，若一味追随建构主义学派抛出的普世价值论，套用体现西方价值观的制度设计，那么发展中国家的利益将难以得到有效维护，上述问题也不能从根本上得到正确理解和解决。在2004年严重的禽流感疫情中，由于“印尼所主张的生物病毒主权权利和其在病毒样本共享机制中的知情权没有得到发达国家应有的维护和尊重”，印尼拒绝向WHO转送流感病毒菌株，直接与药企合作研发疫苗，将WHO架空并几乎将《国际卫生条例》（International Health Regulation，简称IHR）（2005）推向了崩溃的边缘。“西方中心”的国际法体系不能满足国际社会的多元需求，更无法解决国际社会普遍存在的问题，其局限性可见一斑。因此，只有尊重全人类共同价值，维护全人类共同利益，才能凝聚国际法的普遍性共识，巩固并拓展国际法普遍性的民族文化基础与地缘政治基础，增强国际法的普遍说服力。在国际格局变化、人类环境变化、安全性质变化、非传统安全威胁不断叠加的情况下，安全威胁不只是国家之间相互的军事安全威胁，而是国家群体乃至整个人类共同面对的安全威胁，人类命运共同体理念倡导的全人类共同利益或价值的先进性自然蕴含其中。

从理念层面来看，人类命运共同体理念蕴含着价值目标的先进性，能够引领国际法治变革，而国际法治建设也需要得到人类命运共同体理念这一国际法观的引领。如果说，理念引领是推动国际法治变革的“顶层设计”，那么，阐述人类命运共同体理念，推动各领域国际法律制度在人类命运共同体理念所确立的弘扬人类共同价值的目标下创新和发展，则是国际法治变革的“基础建设”。

同时，现行国际法体系是在联合国的主导下不断形成和发展的。各国以《联合国宪章》为基础，通过联合国框架下的国际组织网络，在经济、社会、文化、教育、卫生、安全、发展等领域达成了一系列国际公约和法律文件。在人类命运共同体理念逐渐被国际社会所接受的情况下，将人类命运共同体理念融入国际法律文件的制定中，有助于将体现“全人类共同价值”的规则转化为国际法。近年来，将人类命运共同体理念融入国际文件的趋势有所显现。例如，2017年2月10日，联合国社会发展委员会第55届会议协商一致通过“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议，呼吁国际社会本着合作共赢和构建人类命运共同体的精神，加强对非洲经济社会发展的支持，这是“构建人类命运共同体”理念首次被写入联合国决议中。2017年3月17日，联合国安理会通过关于阿富汗问题的决议强调构建人类命运共同体；2017年3月23日，联合国人权理事会第34次会议通过的关于“经济、社会、文化权利”和“粮食权”的两个决议，明确表示要“构建人类命运共同体”；2018年6月20日纪念联合国探索与和平利用外层空间会议50周年高级别会议通过的成果文件也明确呼吁“在和平利用外空领域加强国际合作，以实现命运共同体愿景，为全人类谋福利与利益”。联合国框架下的这一系列决议表明，人类命运共同体理念已经从中国的国家意志发展成为当今国际社会的政治理念。当然，从具体的法律文本来看，围绕人类命运共同体的表述还很有限。一些与全球利益攸关的关键领域的国际造法尚未体现人类命运共同体理念的“人类共同利益或价值”，许多国际规则还停留在狭隘的“共存”以及有限的“合作”层面。比如，在外空领域，虽然《外空条约》第一条规定：“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围。”但是，从1996年联合国大会通过的《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》第5段的内容来看，空间国家没有与非空间国家合作和分享利益的义务。这一表述显然未能体现“以人类共同价值为基础、以增进人类共同福祉为内核、以应对人类共同挑战为目的”的全人类共同价值观，致使不具备开展外空活动能力的国家难以享受到人类外空活动所带来的的福利。当然，前述声明、宣言、公报、战略、决议及成果文件，不是严格意义上的法律。把中国倡议发展为国际共识、融入国际法律文件、变成全球行动的过程，就如国际法的升级迭代过程一样将会是漫长复杂的。在这个过程中，要注意话语的普及、国内立法的转化、国际造法功能的运用、非政府组织功能的发挥。

四 坚持统筹推进国内法治和涉外法治，为国际法治变革提供路径

坚持统筹推进国内法治与涉外法治之所以能够为国际法治变革提供路径，除了前面所述的时代逻辑基础之外，还因为它具备法理逻辑作为内在理论支撑，并且合乎国际法治变革的历史事实、现实经验及未来走向。

法治不只是事实上最主流的一种国家治理方式，也是价值上代表了文明和进步的一种国家治理方式，因此，人们希望能将国内法治的理念与实践拓展到国际秩序中去。布兰代斯国际法官协会（The Brandeis Institute for International Judges）2010年的报告就认为，国际法治这个概念最初是作为国内法治的对照物提出来的，所以国际法治与国内法治在某些方面相通，包括法律面前人人平等、程序公正、司法独立、不存在凌驾于法律的权威。这些观点表明，国内法治与国际法治作为治理工具具有先天相通相融性。

在平权的国际社会，超越国家之上的法律执行机构并不存在，国际法规则通常由主权国家自主实施，各国有权自行选择实施国际法规则的国内机制。所以，一国以并入或转化的形式将国际条约法中的某些原则、规则纳入国内法律体系，从而通过国内法律制度实施国际法的现象在实践中并不鲜见。中国代表团就曾在出席联合国会议时公开表示：“根据中国的法律制度，中国缔结或者参加的国际条约，要经过立法机关批准或国务院核准程序，该条约一经对中国生效，即对中国具有法律效力，我国即依公约承担相应义务。”这实际上就是中国以类似“并入”的方式，将国际法规则纳入国内的涉外法治体系的表现。有学者认为，这种对国际法原则和规则进行转化和吸纳的做法，体现了国内法治与国际法治的互动，而两者间互动的桥梁正是涉外法治。

涉外法治既是国内法治的重要组成部分，也是国内法治和国际法治之间的纽带，在两者间发挥着互动融通的作用。随着全球治理的不断深化，国内法治和国际法治相互依存程度得到提高，相互贯通、相互渗透、相互影响的互动状态愈发显现，国内法治中的涉外法治体系与国际法治体系的互动形式也愈发丰富，既有国际法与国内涉外法律之间的法律移植，也有国际造法对国内涉外法治理念的吸纳。例如，美国、英国和加拿大等国曾经将其本国涉外法律中有关限制国家主权豁免的理念融入了主权豁免方面的国际造法程序，并最终推动联合国大会在2004年12月通过了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property）。可见，国际法治发展业已超越单纯的国际层面，显现出以涉外法治发展推动国际法治建设的趋势。

习近平总书记对这一趋势有着明确的判断。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并明确提出要“加强涉外法律工作”。习近平总书记在2020年11月中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治；要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”学界认为，这个观点提出的语境是改革开放和依法治国。在对外开放的大趋势带动下，法治中国建设的大发展与全球事务的格局与变革相通，产生了涉外工作法治化的要求。中国各类经济自贸区领域出现的涉外法律与国内法律横向协调以及涉外法律与国际经贸规则接轨的诸多成果，即是有力的证明。

国际法治不是孤立发展的。虽然国际社会处于无政府状态，但国际法治的发展却毫无疑问离不开各国政府通过改善其国内法治环境，进而对国际法治作出贡献。以中国为例，随着“构建人类命运共同体”理念在2018年3月11日写入中国宪法，“构建人类命运共同体”理念在国内层面得以法律化。宪法作为国家根本法和法律体系核心的地位决定了推动构建人类命运共同体成为中国在“百年未有之大变局”中处理涉外关系、参与全球治理的法治标准。而从国际层面来看，随着国际社会对该理念的接受，构建人类命运共同体理念被载入联合国的一系列决议和其他国际组织的一系列法律文件之中，成为国际法的一部分。这正是中国统筹推进国内法治与涉外法治，从而实现国内法治与国际法治良性互动的生动案例。

从国际现实来看，唯有凝聚各国合力，国际社会共同推进国内法治和国际法治良性互动，使国际法治能有效应对全球问题，有效管理全球事务，才能在维护本国利益的同时兼顾他国利益乃至全人类共同利益。从涉外立法领域中各国应对国际不法制裁的立法实践来看，单一国家或国际组织内部的反制裁立法往往由于法律的空间效力范围所限，难以有效应对不法单边制裁。例如，欧盟的《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（EC Regulation No2271/96，下文简称《欧盟阻断法案》）仅能在欧盟境内排除美国次级制裁的域外效果，不能保证欧盟依据《欧盟阻断法案》作出的裁决在第三国能够得到执行，因而无法防止欧洲企业或个人在境外受到次级制裁。此类局限性说明，不开展涉外立法合作就难以通过多边途径阻断具有相对优势地位的国家所实施的制裁。从国际形势来看，尽管西方国家实力相对衰落愈发明显，但其在国际秩序中的主导地位仍然存在。即便单一国家或国际组织出台了反制裁法，也限于自身实力，难以对抗这些国家实施的次级制裁。以2018年俄罗斯国家杜马通过的《应对美国及其他国家不友好行为法》为例，虽然该法案授权俄政府针对美国等“不友好国家”的政治和经济制裁采取反措施，但俄罗斯依据此类法案实施的反措施效果非常有限，无法从根本上消除制裁对经济产生的消极影响。唯有更多国家携手合作、整体齐步推进，才有望在更大程度上抵消国家间的实力差距，分散化解制裁的影响。只有通过加强国际合作，推动各国以国内立法阻断外国特定法律在本国域外适用的滥用，才能依靠集体力量应对制裁。在涉外执法和司法领域，同样也需要各国“积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪”；“加强反腐败国际合作，加大海外追逃追赃、遣返引渡力度”；倡导各国共同维护国际法治权威，“确保国际法平等统一适用，不能搞双重标准，更不能合则用、不合则弃”。这都是坚持国内法治和国际法治互动、合作创新法治共赢、携手开展全球治理的题中应有之义。

五 主张国际规则各国共同书写，为国际造法民主化提供原则

“国际造法”也称为“国际立法”，是指国家通过条约或习惯等方式，制定、承认、修改和废止国际法规范的活动。作为一个法律体系，国际法必须要回答的造法和找法问题关乎整个国际法体系的正当性这一根本。国际法学界对“国际造法”的研究，一般置于国际法渊源的问题上探讨。对于国际造法，习近平总书记曾明确指出：“全球事务应该由各国共同治理，国际规则应该由各国共同书写”。。习近平总书记关于国际规则各国共同书写的主张，既符合国际造法的本质特征及造法民主基本原则等方面的内在要求，又契合国际结构大变革时代国际立法机制变革的时代需求，从而为国际造法民主化提供了原则。

（一）国际规则各国共同书写的主张符合国际造法的民主原则的内在要求

国际造法的基本原则为客观性原则、国际民主原则、国际合作原则和国际法治原则。国际法产生和发展的历史已经并将继续证明：在国际造法中，只有坚持国际民主原则和国际合作原则的统一，才能使国际法在国际社会起到法律的真正作用。国际民主原则的核心是承认和尊重每个国家参与国际造法的平等权利，保护和实现所有国家表达其意志的独立和自由，从而使约束国家的国际法真正成为国家意志的自觉表现。它的主要功能是防止和遏制国际社会的强权政治和霸权主义。国内立法有专门的机构，而平权无政府状态的国际社会没有统一权威的立法机关，主权国家既是国际法的主体，又是国际法的造法主体。习近平在倡导和构建人类命运共同体理念的体系中提出的国际规则应由各国共同书写，从造法主体的范围而言，注重的是普遍性；从立法程序上看，共同书写也意味着平等协商，各国身份平等，意志自主。国际法没有明确的立法机关，立法程序就尤显重要，国际规则共同书写，才可能实现国际法作为一个法律体系的普遍性、有效性和正当性。国际造法是一项综合的、立体的过程，蕴含着国际关系与政治的复杂博弈。在国际造法中，发达国家的法律文化历史积淀明显优于发展中国家，发展中国家在理论准备、现实介入、政治决策与规则取舍以及自身在国际造法中的角色定位、影响力等方面均与发达国家存在较大差距。只有各国共同参与国际造法，才有可能真正适用国际法。

可以说，主张国际规则应由各国共同书写，是从源头开始把握国家在造法进程中的角色与功能。而结合其产生于百年未有之大变局中全球治理工具变革的时代背景来看，其则是对于国际造法坚持国际民主原则和国际法治原则相统一的新时代的阐释，是关于使国际法在国际社会起到真正作用的新探索。

（二）国际规则应由各国共同书写是国际造法机制变革的时代需求

从历史上看，在威斯特伐利亚时代，国际造法的主体曾一度限于基督教文明国家，而其余的“野蛮”国家，则无法参与国际法的创制。但是，随着联合国的成立和《联合国宪章》等现代国际法律文件的缔结，这种对规则制定权的“垄断”早已失去了其必要的社会基础和法律根据。在“每一国家皆有缔约之能力”的今天，唯有秉持共商共建共享的全球治理观，尊重每一个国家平等参与国际造法的权利，以国家间合意为基础共同制定国际法规则并使各国共同享受国际造法成果，才能真正推动国际造法的民主化。在各个主权国家作为国际法主体和造法主体的意识、能力不断增强的大变局中，只有遵循民主原则，国际法才能在国际社会真正起到作用，应对作为全球治理主要工具的国际法在某些层面失去效用的困境。坚持国际规则应由各国共同书写，无疑是实现国际造法中国际民主原则的重要途径。

国际法发展的历史表明，国际造法过程是一个不断满足国际社会需要的过程。如今，国际造法的范围已经从“一般国际法”管辖的事项，拓展到空间法、极地法、原子能法等专门领域，从经济、外交拓展到网络、外空、致命性传染病、致命性武器等事关全人类共同利益的主题。相关国际规则自然迫切需要各国共同书写。但是鉴于国际造法涉及国际关系与政治及文化积淀等方面的复杂因素，在大量亟待解决的全球性问题上，国际造法缺乏发展中国家的参与是比较常见的现象，而发达国家的选择性参加使得国际造法遭受严重阻碍又是另一重要现象。例如，在网络空间行为准则的制定过程中，西方国家所推行的“武力制网”“武力制网”一般是指通过升级网络空间的军事化程度，对内加强网络安全建设，对外提升自身威慑力，以期在军事层面获取左右网络空间的强大力量。类似情况还发生在外空安全治理中。尽管中国在《2021中国的航天》白皮书中已明确提出在外空领域构建人类命运共同体，纪念联合国探索与和平利用外层空间会议50周年高级别会议通过的成果文件也明确呼吁在和平利用外空领域加强国际合作，“并推动实现以下命运共同体愿景：为和平目的以及为促进全人类福祉和利益探索和利用外层空间”。但是，即便是这类体现了国际合作原则、符合全人类共同利益的倡议，依然遭到了少数国家的回避。如美国就转而寻求建立一个新的“有关负责任外空行为的国际规则”，呼吁其他国家共同推进相关国际规则的制定，而对于国际合作原则等国际法基本原则在外空领域的适用则避口不谈，也不参与相关国际合作。此类事关人类共同利益、遵循国家主权原则和国际合作原则等国际法基本原则的国际造法却时常被少数国家“选择性忽视”的现象，显然偏离了国际法治的轨道，是霸权主义和强权政治的表现。这也是着力解决当前全球治理体系中公正性、民主性、包容性方面的不足，支持发展中国家在全球治理体系中拥有更大发言权，为现有国际法律秩序注入更多的公平正义元素所要面对的问题。这种情况，正如学界一直以来认为的，关于规则的解释和适用的程序和实体判断极易异化为一国的“自说自话”，不具备正当性。对于缺乏国际民主原则所导致的类似国际造法困境，习近平总书记开宗明义地指出：“我们要坚持共商共建共享的全球治理观，坚持全球事务由各国人民商量着办，积极推进全球治理规则民主化。”可见，习近平总书记倡导的国际造法民主化，其关键在于各国有权共同参与国际法规则的制定。国际法的效力根据是各国的国家意志之间的协议。倘若将国际造法主体限定于特定国家，只允许少数国家表达自身意志，而忽视各国之间的“共同意志”或意志的妥协，那么将极易导致国际法权威性和普遍性的削弱。

简言之，国际权力格局发生深刻变化，新兴国家和非政府国际组织的影响力不断加强，国际社会多元化行为体的发展，使得国际造法中的国际民主原则尤显重要。习近平总书记提出的国际规则共同书写，既遵循了国际造法的这一内在要求，也体现了中国自身作为主体参与国际造法的精神品格；既符合国际法行为主体不断丰富、国际造法动态发展的趋势，也符合广大发展中国家争取国际规则制定话语权的现实诉求与未来努力方向，是国际造法民主化的指引性原则。

六 坚持遵循以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际规则，为国际法实施澄清规则

为基础的国际规则，为国际法实施澄清规则何谓国际规则，学界尚无公认定义。国际关系英格兰学派代表人物赫德利·布尔（Hedley Bull）认为，国际规则是能够在维持国际秩序中发挥作用的一组规则：一是世界政治中的根本规范性原则，或者说，基本的国际秩序原则；二是“共处规则”，规定了国际社会成员实现共处的最低条件；三是用以规范国家间合作的规则，可以称之为“合作规则”。按照布尔的观点，国际法是“制约国家以及国际政治中其他行为体之间相互关系的一组规则”。就本文所讨论的国际法治而言，在无政府的国际社会，各国不可避免地因为地域和主权而在国际法治观念以及如何制定国际法“这一组规则”等问题上产生分歧。有学者将这种分歧称为“国际规则之争”。国际规则之争是全球共同面临的重大问题。追根溯源，该问题是由美国等西方发达国家和中国等发展中国家对国际秩序即所谓根本规范性原则所持的不同立场所导致的。在如何从本质上看待制度化的国际秩序的问题上，形成了某些西方国家主张的“以规则为基础”与中国认为的应“以国际法为基础”这两种不同的视角。在2021年6月举行的七国集团峰会上，美国强调维护“以规则为基础的国际体系”，却对以联合国为核心的国际体系避而不谈。2021年5月5日西方七国集团外长会议发表的联合公报、2021年6月10日美国与英国签署的《新大西洋宪章》（The New Atlantic Charter），均多次使用“以规则为基础”的国际秩序或国际体系概念。美国总统拜登（Joe Biden）上台后，强调美国要重返“以规则为基础”的国际秩序，将聚焦“国际规则”。实际上，以美国为首的西方集团提出的“以规则为基础的国际体系”，其所谓的规则就是指以美国为首的西方集团基于自身的利益而主导制定和认同的规则。有西方学者曾直言不讳地指出：“西方明面上针对中国提出以规则为基础的全球秩序之概念，乃是试图为压制中国提供一个规范性概念。”中国等大部分国家的立场则与之相反。中国坚定认为，“各国坚守初心、携手合作，维护以联合国为核心、以国际法为基础的国际体系是符合人类共同利益的唯一正道”。中国明确表示，少数国家所谓“以规则为基础的国际秩序”的说法涵义不清，反映的是少数国家的规则，并不代表国际社会的意志，我们要维护的是国际社会普遍认可的国际法，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。在党的二十大报告中，习近平总书记提出“维护国际关系基本准则”，并对该基本准则作了阐释。维护国际关系的规则应该是在和平共处五项原则基础上“维护国际公平正义”的规则，是秉持“真实亲诚理念和正确义利观”的规则，是“反对一切形式的霸权主义和强权政治，反对冷战思维，反对干涉别国内政，反对搞双重标准”的规则。

近70年前，国际社会以《联合国宪章》为基础重塑了世界秩序，建立了以《联合国宪章》为核心的国际法体系。自此，联合国不但成为全球最重要、最权威的政府间组织，也被视为“国际法形成与实施可资依附的最权威的普遍性国际组织”，为国际法治建设作出了积极而重大的贡献。近年来，以联合国为核心的国际秩序和以《联合国宪章》为基石的国际法体系不断遭到“以规则为基础”的秩序想象的威胁和挑战，习近平总书记坚定“维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系”，指出“当今世界发生的各种对抗和不公，不是因为联合国宪章宗旨和原则过时了，而恰恰是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行”。维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序，是习近平总书记关于如何推动国际法治建设的重要论述。这一论述的提出是基于他对国际法治历史演变的深刻理解和对国际法治现状的清晰认知。

从历史上看，《联合国宪章》宗旨和原则奠定了现代国际法基本原则的体系，为推动国际关系法治化发挥了重要作用。国际法基本原则被一些学者视为贯穿于国际法体系中的指导性观念，它包括国际法体系中那些被国际社会公认的、具有普遍约束力的、适用于国际法各个领域并构成国际法基础的法律原则。近代以来，国际社会就诞生了国家主权原则、不干涉内政原则、国家平等原则、和平解决国际争端原则等一系列指导国际关系的基础性原则。参这一系列基础性原则曾得到《国际联盟盟约》（Convenant of the League of Nations）和《巴黎非战公约》（Pact of Paris）等早期国际公约的确认。例如，1919年《国际联盟盟约》第15条第8款就初步表述了不干涉内政原则，规定“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认，按诸国际法纯属该方国内管辖之事件，则行政院应据情报告，而不作解决该争端之建议”。再比如，《巴黎非战公约》第1条规定，缔约各国郑重声明，谴责用战争解决国际争端，并在它们的相互关系中废弃以战争作为实行国家政策的工具；第2条重申，缔约国之间的一切争端，不论性质和起因如何，只能用和平方法加以处理或解决。这实际上确认了和平解决国际争端原则。但是，无论是《国际联盟盟约》还是《巴黎非战公约》，两者的实际作用都不大。国际联盟的成员国最多时也不过60余国，甚至对国际联盟的诞生贡献良多的美国都始终没有加入国际联盟。而签署《巴黎非战公约》的国家也只有寥寥十余国。这表明，国际法基本原则的编纂在当时还未得到各国的广泛参与，而且并未获得普遍性和权威性国际法律文件的确认。而在人类战争创伤中孕育出来的《联合国宪章》则在其宗旨和原则中首次全面系统地确认并发展了国际法基本原则。参见江国青主编：《国际法》，高等教育出版社2010年版，第48页。从其第1条、第2条的规定和联合国大会1970年通过的《关于各国依据联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则宣言》来看，《联合国宪章》明确了7项国际法基本原则，分别是国家主权平等、善意履行国际义务、和平解决国际争端、禁止以武力相威胁或使用武力、国际合作、不干涉内政和民族平等与自决。自此，现代国际法基本原则的体系方得以奠定。时至今日，上述国际法基本原则之所以为人所熟知，与《联合国宪章》宗旨和原则对国际法基本原则作出的重大贡献是分不开的。

从现实来看，维护《联合国宪章》宗旨和原则是解决“国际规则之争”难题的必然选择。对于一项足以被称为“国际规则”的规则而言，它绝不能仅仅是某些国家“头脑建构（intellectual constructs）的产物”，而应当在国际层面产生实际效力。国际规则必须具有正当性和合法性，这样国家或国际组织才会承认其效力，或者接受其包含的价值观念。从这个角度来讲，结合前述案例，与某些国家臆想的“以规则为基础”的秩序建构相比，建立在以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际法体系之上的国际秩序，包含了国际法的基本原则和公认的国际关系基本准则，是国际法治的基石，其正当性和合法性毋庸置疑。正如习近平总书记指出的：“我们应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”相比之下，受“以规则为基础”的秩序观影响，西方国家则往往忽略《联合国宪章》宗旨和原则，转而在具体规则上刻意地“字斟句酌”，希图以法律技术掩盖其背后的利益倾向。这实际上体现了某些国家对国际法的“合则用，不合则弃”的实用主义态度。一方面，对于某些有利于自身的规则和制度，即便其条文设计和传统理解已跟不上时代步伐，存在改进空间，这些国家也要以“维护规则”之名对不公平、不合理的制度“抱残守缺”；另一方面，则回避《联合国宪章》宗旨和原则这类符合人类共同利益诉求的基本准则，甚至在国际法解释中对其进行刻意的虚化和歪曲。例如，美国片面宣传人权而无视《联合国宪章》第2条第1款规定的国家主权平等原则，直接导致“主权有限论”“主权过时论”“人权高于主权”“人权无国界”等故意曲解国家主权原则的谬论甚嚣尘上，刻意将“人权”和“主权”这两个概念置于对立关系，对国际法治造成消极影响。

正是基于历史与现实原因，习近平关于国际法治的重要论述将《联合国宪章》宗旨和原则视为国际法实施的基础性规则。习近平总书记秉持这一理念，积极推动国际社会在各治理领域确立良法、推行善治。比如，在反恐领域，他号召“国际社会必须携起手来，按照联合国宪章宗旨和原则以及其他公认的国际关系基本准则，进一步加强反恐合作”。在主权问题上，他强调：主权平等，是数百年来国与国规范彼此关系最重要的准则，也是联合国及所有机构、组织共同遵循的首要原则。主权平等，真谛在于国家不分大小、强弱、贫富，主权和尊严必须得到尊重，内政不容干涉，都有权自主选择社会制度和发展道路。在网络空间等国际法新疆域的治理上，他积极倡导国际合作，强调“通过积极有效的国际合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系”。这一系列主张表明，中国正不断强化《联合国宪章》宗旨和原则作为国际法实施的基础性原则的地位，推动《联合国宪章》宗旨和原则深度融入当今国际法治建设，使国际法治朝着更加公正合理的方向发展。

七 结语

国际法治意味着好的法律规范在国际事务中得到良好的遵守和实施，意味着作为国际社会基本成员的国家依据国际法处理彼此间的关系、维持国际秩序。作为全球治理工具，国际法治是应对全球性危机和实现全人类共同价值的最优选择。

党的二十大报告再次彰显了习近平关于国际法治的重要论述的博大精深，其对于国际法治变革的原创性贡献具有坚实的时代逻辑基础，是中国共产党对国际法治的贡献的重要组成部分。在“百年未有之大变局”中，全球治理面临失灵，当今世界充满了不确定性因素。为实现和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，应对世界之变、时代之变、历史之变带来的全球性挑战，国际社会亟待国际治理变革新方案。国际法治变革的起点和基础是以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，国际法治变革的目标是国际关系与国际事务更高水平的民主化和法治化，是公正合理有序的、促进全人类共同价值的全球治理。习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”“统筹推进国内法治和涉外法治”“国际规则应该由各国共同书写”“坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”，为国际法治变革和全球治理创新提供了指引。

第一，习近平关于国际法治的重要论述的核心思想是人类命运共同体理念。该理念超越了现实主义权力政治观对权力和国家利益的片面强调，成为了国际社会共识，具有国际社会共识性和价值目标的先进性，可以为国际法治变革突破“以规则为基础”的秩序困局提供价值指引。

第二，习近平关于国际法治的重要论述对国际法治变革的原创性贡献体现于其提出统筹推进国内法治和涉外法治，为国际法治变革指明了路径，强调国际法治变革只有在涉外法治这一纽带的融通下，通过国内法治和国际法治良性互动，国际法治才能有效应对全球问题，有效管理全球事务，才能在维护本国利益的同时兼顾他国利益乃至全人类共同利益。

第三，习近平关于国际法治的重要论述对国际法治变革的原创性贡献还表现为为“国际规则之争”正本清源，主张以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际规则是国际法治的基石，是解决“国际规则之争”难题的必然选择。只有将《联合国宪章》宗旨和原则作为国际法实施的基础性规则，才能使以国际法为基础的国际秩序得到维护，从而实现制定良法、推行善治的目标。

第四，习近平关于国际法治的重要论述对国际法治变革的原创性贡献还表现为提出国际规则应由各国共同书写的主张，这不仅契合国际造法的客观性原则、国际民主原则、国际法治原则，也符合广大发展中国家争取国际规则制定话语权的现实诉求与未来努力方向，为国际造法提供了原则指引。

习近平关于国际法治的重要论述从创立良法和推行善治两个角度推动国际法治变革。国际规则各国共同书写体现的是创立良法的变革；统筹推进国内法治和涉外法治，将以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际规则作为国际法治的基石，体现了推行善治的变革。而习近平关于国际法治的重要论述的核心思想即人类命运共同体理念，则贯穿了创立良法和推行善治，成为国际法治变革的价值和思想指引。

作者：李寿平，国际宇航科学院院士，北京理工大学法学院特聘教授；刘蔡宽，北京理工大学法学院博士生。

来源：《国际法研究》2023年第1期。