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立足新起点,法治政府建设进入新阶段

《中国发展观察》

党的十八大以来,中央高度重视法治政府建设,将其作为全面依法治国的重点任务和主体工程。为不断推进法治政府建设,梯次构建法治政府建设顶层设计,811日, 中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(20212025年)》(以下简称《纲要》)确立了今后五年法治政府建设路线图,为在新发展阶段持续深入推进依法行政,全面建设法治政府做出了全面部署。

进入新发展阶段,法治政府建设新蓝图将如何绘就?有哪些新变化和新任务?未来将从哪些方面重点发力?对此,中国社会科学院法学研究所副所长李洪雷研究员等相关领域专家接受《中国发展观察》杂志专访展开了深入解读与探讨。

 

赋予新方向和新内容, 全面推进法治政府建设

 

作为全面依法治国的主体工程,法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。《纲要》确立了今后五年法治政府建设的总体目标,即到2025年,政府行为要全面纳入法治轨道。《纲要》是在对《法治政府建设实施纲要(20152020年)》(简称2015年《纲要》)实施的成就和经验基础上确定和部署的未来发展建设,既是对过去的总结,又是对未来的规划。相比于2015年《纲要》,本次《纲要》有一些新变化。

从出台背景来看,中央财经大学法学院副教授、数字经济与法治研究中心执行主任刘权表示, 《纲要》一是立足新起点,着眼于新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。二是贯彻新精神, 全面贯彻了习近平法治思想,党中央、国务院近年来关于法治政府建设的重大决策部署和重要会议精神。三是明确新方向,着力构建更加完善更加与时俱进的法治中国建设顶层设计,确保“十四五”时期“一规划两纲要”的有机统一。四是树立新目标,紧扣“加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系”,为推进政府治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

在结构主线上,《纲要》紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化,明确提出深入推进依法行政, 全面建设法治政府,加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。其中不乏新的亮点引发广泛关注。

中国社会科学院法学研究所副所长、研究员,中国法学会行政法学研究会常务理事兼副秘书长李洪雷向《中国发展观察》杂志记者介绍,《纲要》对法治政府建设的目标进行了调整。在2015年《纲要》中,法治政府建设的目标被概括为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”,而这次《纲要》的概括是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”,一是突出了建设数字政府,这衔接了《法治中国建设规划(20202025年)》对建设“智慧法治”的要求。《纲要》第九章对数字法治政府建设进行了系统谋划,涉及加快信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+监管执法”等。除此之外,在“放管服”改革、服务型政府建设、政府立法、行政执法等相关部分都体现了建设数字政府的要求。二是更加突出了“人民满意”,十九大报告及十九届四中全会都提出“建设人民满意的服务型政府”,《纲要》很多部分都凸显了人民满意的要求。例如在第五大部分强调,“着眼提高人民群众满意度,着力实现行政执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。”在第七部分强调,社会矛盾纠纷行政调处化解,要“着力实现人民群众权益受到公平对待、尊严获得应有尊重”。

在框架体系上,《纲要》也呈现了新的特点,刘权说,“《纲要》从健全八个方面体系、强化八个方面能力谋篇布局,提出改革发展举措,特别是紧扣当前实际,针对依法应对突发事件、强化法治政府建设科技保障等作出系统部署。”

 

深入推进“放管服”改革,实现政府职能深刻转变

 

“放管服”改革是全面深化改革的重要内容,是转变政府职能的主要抓手,是刀刃向内的政府自我革命。近年来,我国在不断推进“放管服”改革中取得了许多重大进展,更大程度地激发了市场活力和社会创造力,优化了公共服务质量。

例如,曾获得“中国法治政府奖”的浙江省人民政府法制办公室实施的“最多跑一次”改革起到了良好的示范效应,在办事服务、群众咨询投诉、执法监管等多方面展开刀刃向内的自我改革,在法治的框架内,整合政府职责职能,规范和优化政府管理办事服务流程,打通法治政府和人民满意的效能型、服务型政府的内在联系,解决了人民群众反映的“办事难、办事慢、多头跑、反复跑、投诉难”等问题,实现了放、管、服三个环节的有机衔接。

对于近年来我国在“放管服” 改革取得的进展和经验,北京外国语大学法学院教授、博士生导师郑曦表达了个人看法。一是较为有效地推进了行政审批制度改革。目前依托全国一体化政务服务平台等渠道,审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”得到了全面推行,行政审批告知承诺制度也普遍实施, “证照分离”改革全覆盖正在逐步推进中,“一业一证”“一证准营”、跨地互认通用等制度也在探索中,这些改革都是“放管服”改革的重大进展。二是政府监管体制逐渐由事前审批转向事中事后监管。通过健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,推进线上线下一体化监管,完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。三是服务型政府建设取得进展。首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度得到进一步完善,基本实现高频事项“跨省通办”。大力推行“一件事一次办”,从而提高了政务服务水平和效能。

在刘权看来,虽然我国“放管服”改革在不断推进中取得了巨大成绩,但当前仍然存在一些突出问题。如资质资格许可事项还很多, 以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项的情形仍很常见;“证照分离”改革还没有全覆盖,“一业一证”改革有待积极推进;投资审批制度改革还待进一步深化;“双随机、一公开”监管在一些地方和领域流于形式;监管的精准化、智能化水平还需进一步提升。

与此同时,当前政府审批系统还面临不统一的现状,各个部门使用不同的平台或软件,使得民众办事需使用多个途径,增加了办事的难度,特别是对于老年人等网络信息弱势群体而言更是如此。

在郑曦看来,“这些问题都需要在今后的改革中进一步解决”。未来的重点将在健全政府机构职能体系方面下功夫,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,着力实现政府职能深刻转变。

 

健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件

 

在重大突发事件中是否还能坚持推进法治政府建设,是检验法治政府成色的重要标准。

近年来,我国在新冠肺炎疫情防控、暴雨洪水应急等突发事件的应对中效率整体较高,效果显著, 取得了“亮眼”的成绩,例如, 2020年北京市政府发布疫情防控政策文件,先经合法性审查。疫情防控期间,北京市政府将依法防控落到了实处,每一个以市政府或者市政府办公厅名义印发的行政规范性文件,全部在通过由北京市司法局及时起草的疫情防控政策文件、并完成合法性审查后才对外发布,真正做到有依据、经审查、合规范, 为各项疫情防控工作的依法、有序开展提供了有力法治保障。

但与此同时,新冠肺炎疫情、暴雨洪水等突发灾难的考验也暴露出我国依法行政中制度、决策、执行体系中存在一些突出的问题,如相关法律滞后、机械执法、应急响应处置能力不足、应急响应协调联动机制不健全、一些公职人员法治意识不高等一系列问题。

因此,《纲要》专门对如何健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件作出系统性部署, 提出完善突发事件应对制度,提高突发事件应对处置能力,引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。

刘权认为,完善我国政府应对和预防处置重大突发事件,应坚持运用法治思维和法治方式,着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

李洪雷表示,《纲要》提出修改突发事件应对法,制定突发公共卫生事件应对法,系统梳理和修改应急管理相关法律法规,健全国家应急预案体系,加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设,健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度,规范相关审批、实施程序和救济途径,完善特大城市风险治理机制,健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度,切实保护公民个人信息等,都具有很强的现实针对性。

突发事件应对体系建设是推进法治政府建设中的重要一环,对于未来如何进一步改革和完善,郑曦建议:一是完善重大突发事件的应对机制。通过立法的完善,建立健全应急预案体系,并设置与之配套的相关机制,如监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等。二是提升重大突发事件的依法处理能力。通过明确各个部门的相应责任、提高重大突发事件下的执法能力、定期开展应急演习、完善信息公开和舆情应对机制等几个方面着手,提升依法应对重大突发事件的能力。三是对基层组织和社会力量参与重大突发事件应对工作予以合法引导和规范。近年来,在重大突发事件中,基层组织和社会力量的参与取得了良好的效果,对于其参与应予以依法引导和规范,完善激励保障措施,健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等制度。

 

拥抱数字化与信息化, 全面建设数字法治政府

 

信息时代,社会结构形态因信息传播方式的改变而发生变化, 政府治理的方式也随之发生变化。《纲要》站在数字时代前沿,不仅强调在一些重点数字科技领域的立法工作,同时提倡全面建设数字法治政府,强调要健全法治政府建设科技保障体系。

在最近由中国信息通信研究院、中国通信标准化协会联合主办的2021 年可信云大会上,广州市信创云平台入选“2021年数字政府十佳案例”。这是广州市政务服务数据管理局为全面建设数字政府部署和建设的项目,通过搭建“1+2+3”云平台总体架构(即1个可信云管控平台,2个可信虚拟化平台,3条技术路线),配套建立完整高效全面运维保障机制, 并经过高安全保护等级测评和确认测试,成为更加安全稳定、开放兼容、可持续的政务服务平台。这一平台将广州的政府服务数字化、信息化水平再提上一个台阶,实现了基础设施共建共用、信息系统上云互通、业务应用高效协同。

全面建设数字法治政府,是顺应时代潮流的必然之举,具有特别重大的时代意义。“从‘法治政府’到‘数字法治政府’,不仅仅只是概念的变化,而是顺应了数字时代的必然要求。只有数字经济、数字社会和数字政府协调发展,才能真正满足人民日益增长的美好生活需要,才能有效实现数字强国。”刘权说。

可以说,数字政府建设将贯穿于行政立法、行政执法、政府服务、监管等方方面面。李洪雷介绍,“放管服”改革方面,强调要把“互联网+监管”作为事中事后监管的基本手段,推进线上线下一体化监管;在服务型政府建设方面,强调要坚持传统服务与智能创新相结合;在加强重要领域立法方面,强调要及时跟进数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板,以良法善治保障新业态新模式健康发展;在完善立法工作机制方面,强调要积极运用新媒体技术拓宽立法公众参与渠道; 在行政执法方面,强调要加强“两法衔接”信息平台建设,推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化;在加快推进政务诚信建设方面,强调要将违约毁约、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。

与此同时,在全面开启数字化法治政府建设的过程中,还需要关注到将可能面临的一些问题。郑曦强调,一是要重视“工具理性” 与“价值理性”之间的平衡。数字法治政府建设中既需要对目的、手段、后果进行功利性考量,也需要有对服务人民、保护权利等价值的关怀,要警惕技术的作用被无限放大,仍应当重视人的理性。二是既要重视效率,也要保障公平。在数字法治政府的建设中,强调效率是直接的改革动力,但是对效率的追求需与其他价值进行平衡,不应过度追求效率而放弃对其他重要价值的保障,特别是不能为了追求效率而放弃对公平公正的要求。三是在运用一些前沿技术,如人工智能技术时,要以保障人民的合法权益为目标。技术的运用应当以保障人民的权利为其伦理约束,不忘其制度“初心”在于保障人民之福祉, 防止技术凌驾于人之上而出现技术的异化。四是要重视数据安全和个人信息保护。在数字法治政府建设中,数据安全保护事关国家安全, 应当予以足够重视,特别是在互联互通的场景下要夯实数据安全保护的相关制度。除此之外,要重视对公民个人信息的保护,特别是对公民的敏感个人信息,应有更有力的保护手段,防止信息泄露给公民带来隐私、财产甚至人身方面的风险。

在信息化大潮趋势下,全面建设数字法治政府任重而道远,还需要多措并举。刘权建议,要及时完善数字政府重要领域立法,以良法保障数字政府在法治轨道上快速推进。同时,加快推进政务数据有序开放共享,明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任。重点要深入推进“互联网+”监管执法, 探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。最重要的是完善激励机制和问责机制, 保障数字政府建设的效率与安全。

 

 

来源:《中国发展观察》2021年第16期,记者高妍蕊。

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