“依法从严打击证券违法活动，是维护市场‘三公’秩序、营造良好市场生态的内在要求。”中国证监会主席易会满谈及《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称“《意见》”）出台背景时如是说。

易会满指出，党的十八大以来，我国资本市场发展取得新的成就，全面深化改革开放不断向纵深推进，市场主体活力和竞争力日益增强，服务实体经济的质效不断提升。同时，较长一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势，发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件，社会各方反映强烈。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。

据悉，《意见》于7月6日由中办、国办联合发布，是我国资本市场历史上第一次以“两办”名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，也是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领。

《意见》对2022年、2025年需完成的两大目标做出了明确规定：

到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。

到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、法学院教授时延安告诉《中国经营报》记者，《意见》的出台恰逢其时，具有三大意义：“一是，明确从严打击证券违法犯罪活动的基本原则和政策。这有利于凝聚共识，为执法和司法机关提供政策指引。二是，为立法和执法、司法体制机制的完善提供了路线图，明确了时间节点。三是，明确了今后的重点工作，压实了相关职能部门的责任。”

在业内人士看来，随着系列密集立法，尤其是司法解释、解释性文件、部门规章、细则的制定和推进，一个更加规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场即将到来。

“零容忍”，严打证券市场违法犯罪

“坚持‘零容忍’要求。依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。”——这是《意见》提出的四大工作原则之一。

为此，《意见》明确要求坚持分类监管、精准打击，依法从严从快查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件，加大对发行人控股股东及实控人、违法中介机构及其从业人员等的追责力度。

在浙江大学光华法学院教授、博士生导师，中国证券法学研究会副会长李有星看来，只有“零容忍”打击证券市场违法活动，才能形成对证券市场违法犯罪行为的强烈威慑，营造公开、公平、公正的证券市场环境，防止证券市场变为少数人造富的市场，使投资者的利益真正得到保护。

“当前市场实践中的证券违法犯罪活动，主要还是虚假陈述、内幕交易、操纵市场等不当行为。除此之外，非法从事证券业务，包括非法证券投资咨询活动，违法场外配资，地方各类交易场所违规从事期货交易，债券市场欺诈发行以及恶意‘逃废债’，私募投资基金从事非法集资等活动也比较突出。”中国社科院法学所商法室主任、研究员、博士生导师陈洁向记者总结道，这也正是《意见》中要求“零容忍”打击的重中之重。

正如陈洁所言，“此次《意见》的核心是强调完善资本市场违法犯罪法律责任的制度体系。从宏观层面看，证券法律责任制度体系的实施与完善，是实现我国资本市场法治的基本路径和根本保障。从具体的法律实施机制分析，法律从条文到秩序的过程始终要受系统性因素的制约与调整。只有从整体制度目标、责任配置、配套制度以及执法司法体制机制的整体协同等方面进行统筹部署安排，才能确保证券法律责任制度实施的协调性和有效性，也才能切实提高执法司法效能，从而促进良好资本市场生态的全面形成。”

守护投资者的“钱袋子”

“健全民事赔偿制度。抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。开展证券行业仲裁制度试点。”——这是《意见》的明文规定。

为投资者提供更便利的维权通道，守护投资者“钱袋子”，是监管层的一贯要求。此番规定有两大看点：取消民事赔偿诉讼前置程序；开展证券行业仲裁制度试点。

何为民事赔偿诉讼前置程序？李有星向记者解释道：“投资者申请民事赔偿前，起诉对象必须已接受行政处罚和刑事裁判，否则无法进入诉讼阶段。其建立本意在于解决投资者取证难问题，却无形中提高了证券市场民事赔偿门槛。取消民事赔偿诉讼前置程序，可以便利当事人诉讼、维护自身权利。实际上，近来多个司法案件中均已取消了民事诉讼前置程序。”

在李有星看来，开展证券行业仲裁制度试点则是为了提高证券领域商事活动的便利性、保密性，防止诉讼裁判后引发的次生灾害，减少对证券市场的冲击和影响。

谈及投资者维权，陈洁认为，最大难题在于法律责任制度措施同法律实施机制的不协调。

“长期以来，在证券法律责任制度体系中，由于配套机制的缺乏，很多证券法所精心设计的法律机制都难以实现。例如，由于缺乏暂缓入库和财政回拨制度，证券民事赔偿责任优先原则就无法得到落实。再如，目前的证券民事诉讼制度，虽然最高人民法院发布了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，系统确立了我国证券纠纷集体诉讼制度的具体运行规范，使中国版的证券集体诉讼制度从文本走入实践。但是，普通代表人诉讼与特别代表人诉讼的关系问题，采取先走普通代表人诉讼程序而后迂回转入特别代表人诉讼的方式，其实仍有进一步完善的空间。倘若直接规定由投服中心在获得一定数量的投资人授权之后就可以以自己的名义直接提起诉讼，无疑更为便捷科学。此外，投保机构在特别代表人诉讼中的地位与职责等问题也还需要进一步理顺和解决。” 陈洁表示。

陈洁同时指出：“保障因证券违法行为而遭受损害的投资者的民事赔偿权利是践行投资者保护宗旨的基础性制度。长期以来，我国证券市场就如何切实高效地实现投资者的民事赔偿权利做了适应我国国情的重大探索与制度创新，具体包括先行赔付、纠纷解决多元化、支持诉讼、特别代表人诉讼制度等。此次《意见》从完善证券案件审判体制机制建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理、行政执法与刑事司法衔接等方面又提出了完善中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计，这对进一步推动我国投资者保护机制，维护资本市场秩序具有重要的指导性意义。”

中国政法大学民商经济法学院教授张子学，同样总结了投资者维权中的难题并给出相应建议。

他认为，维权难题主要体现在五个方面：

一是法律供给还不充分。面对不少私募股权、私募债券、私募基金领域的欺诈行为，投资者只能依据违约或者一般侵权起诉，还不能适用有关证券欺诈的特别侵权条款、采用对投资者更加有利的举证责任分配与证明标准。应摒弃一些错误认识，加强私募领域的投资者保护。

二是维权意识不强。不少因欺诈发行、上市公司虚假陈述、私募基金欺诈等受到损失的投资者，往往自认倒霉，出于“理性冷漠”，不愿意甚至不知道可以索赔。所以应该加强这方面的投资宣传教育。

三是维权机制不畅，维权成本过高。这几年有了很大改观，一些法院尝试的示范诉讼制度、新《证券法》引入的普通代表人诉讼、特别代表人诉讼开始发挥作用。这次“两办”《意见》提出的“开展证券行业仲裁制度试点”，发挥仲裁制度非公开、低成本、高效率、专业化的优势。下一步考虑如何激活《公司法》上的股东代表（代位诉讼、派生诉讼）与新《证券法》引入的投资者保护机构股东特别代表人诉讼。

四是实施证券欺诈的主要行为人通过幕后操作、转移财产、恶意破产等方式，逃避、规避赔偿责任。应当完善“穿透”追责的机制。

五是原有的虚假陈述民事赔偿司法解释急需修订。应当真正吃透成熟市场的经验做法，梳理研究我国证券赔偿诉讼的案例与实践，修订司法解释，明晰相关要件与标准。

重点领域、重点案件、重点人物

“依法严厉查处大案要案”“依法严厉打击非法证券活动”“加强债券市场统一执法”“强化私募违法行为的法律责任”——这是《意见》在“强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法”部分提出的四大措施，意在严打企业等机构“歪心思”，保护投资者合法权利。

李有星认为上述措施恰到好处，“有法必依、执法必严”就要严在重点领域、重点案件、重点人物身上。

而这种严，恰需从《意见》所提的四方面着手：

第一，欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息，这是重大违法案件的集中之地，亟待从严从快从重查处。资金占用、违规担保等行为严重侵害上市公司利益，同需依法严肃清查追偿，限期整改。

防止上述问题发生，无疑需强化人与机构的责任。对此，《意见》要求加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。

中介机构的责任同样被重点关注。《意见》规定，加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。

第二，场外配资、代人理财、非法投资咨询等非法活动，常常导致投资者利益受损。对此，《意见》明确，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动；依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动；严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。

第三，近年来，因欺诈发行、信息披露造假等，导致债券市场违约高发。打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等违法行为；不断优化债券市场监管协作机制，同样成为《意见》的规范重点。

第四，私募公募化，使得私募基金不能真正按照基金的法律规定运作，导致投资人亏损。对此，《意见》亦明确要求，加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度；加快制定私募投资基金管理暂行条例，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。

北京大学法学院教授郭雳认为，上述规定从规则层面提供了制度基础，增加了财务造假、虚假上市等方面的惩罚力度，有助于落实“建制度、不干预、零容忍”的原则要求。

此外，《意见》还从信用体系建设方面，加强对市场主体的约束。比如，在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，建立资本市场诚信记录主体职责制度；建立资本市场行政许可信用承诺制度，将信用承诺事项及其履行情况纳入信用记录，对严重违反承诺的当事人，依法撤销有关行政许可；建立健全全国统一的资本市场诚信档案，将相关信息纳入全国信用信息共享平台和“信用中国”网站。

提高证券市场领域法治专业性

“证券实务比较复杂，也是所有法律职业中从业门槛比较高的一个行业。证券行业本身风险点比较多，因而监管工作比较困难。就刑事制裁而言，以往证券类案件不多，其原因主要有两点：一是信息不对称，公安司法机关对证券违法犯罪信息掌握太过滞后；二是公安司法机关缺少专业化队伍。《意见》第三部分‘建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制’中提出相应的改革完善目标。”中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、法学院教授时延安告诉记者。

正如时延安所言，此次出台的《意见》即有许多“对症下药”之策。就此，李有星归纳为四点：

首先，证券领域执法需要证券监督管理机构、公安司法机关等多方协同配合。对此，有必要组建打击资本市场违法活动协调工作小组，以加大对重大案件的协调力度。

其次，针对检察机关与公安机关信息掌握全面度不同、意见不统一的情况，需加强双方监督与配合。比如，在检察机关内部组建金融犯罪团队；在中国证监会建立派驻的检察工作机制；加强证券领域检察队伍专业化建设；涉嫌重大犯罪案件移送公安机关时，同步抄送检察机关。

再次，增强审判专业性。第一，完善北京、上海金融法院规范发展，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。第二，加强办案、审判基地建设。例如，在证券交易场所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地。第三，建立专家咨询制度和专业人士担任人民陪审员的专门机制。

最后，强化地方属地责任。目前，执法效果一定程度上受地方政府态度影响，个别地方政府保护存在违法活动的企业。强化地方属地责任，则可有效协助打击违法犯罪活动。现在，相关部门正在研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，以有效防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。

维护国际化建设中的安全性

在信息化高速发展的当下，数据安全的重要性日渐显著，涉及证券市场国际化领域，其重要程度则愈发凸显。

针对进一步加强跨境监管执法司法协作，《意见》从加强跨境监管合作，加强中概股监管，建立健全资本市场法律域外适用制度等方面，做出了具体规范。其中，“完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理”是《意见》强调的重点，亦为诸多专家学者所看重。

郭雳认为，对数据安全和信息安全的关注，是近年来新形势发展总体要求在资本市场的体现。企业上市必然带来信息在更大范围内的传播，跨境上市场景下，信息流动则更广，且可能涉及国家安全问题，国家依法加强审查和监管是很有必要的。

时延安表示：“我国公司在境外上市，必然涉及数据及信息的跨境流动，其中也就存在涉及国家秘密信息的跨境流动问题。日前出台的《数据安全法》对数据处理活动进行了规定，其中也涵盖了跨境数据流动的法律义务。该法第二十五条规定，‘国家对与维护国家安全和利益、履行国际义务相关的属于管制物项的数据依法实施出口管制。’对于我国公司在境外上市中涉及的跨境数据提供、使用问题，必须依照该法进行审查。《意见》第五部分中就涉及了这个问题，主要提出了今后制定法律法规、建立相关机制的具体建议。”

李有星则强调：“数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等切关国家安全。中国企业赴美上市，美国要求调取我国上市公司的材料底稿，需要按照证券有关规定取得证监会及有关主管部门同意后再发给美国。针对中概股审计问题，美国近期专门出台了《外国公司问责法案》。在此情境下，如何化解矛盾、加强跨境监管合作至关重要。”

对此，《意见》指出：“抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。”“修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定”“抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。”

来源：《中国经营报》2021年7月10日，实习记者崔文静，记者夏欣。