中共中央办公厅与国务院办公厅7月6日发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），针对当前案件查处难度加大，相关执法司法等工作面临的新形势新挑战，高屋建瓴提出一揽子解决方案。

这是两办第一次专项针对打击证券违法活动联合发布的专门性文件，被称之为“零容忍”《意见》。《意见》的出台，表明了党中央国务院严厉打击证券违法活动、促进资本市场健康发展的决心，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。

《意见》共三十条，对完善违法犯罪法律责任制度体系，加快健全证券执法司法体制机制，加大重大违法案件查处惩治力度，加强跨境监管执法协作，提升证券司法执法能力，夯实资本市场法治和诚信基础，推动形成崇法守信的良好市场生态七个方面，作出重要部署。

通过严格落实这些举措，根据《意见》安排，到2025年，将使资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，从而达成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成的美好宏愿。

完善违法犯罪法律责任制度体系

《意见》对完善违法犯罪法律责任制度体系作了五条制度安排，比较全面，可解决当前面临的一些问题。中国社科院法学所研究员陈洁说，这是《意见》的亮点之一。

陈洁认为，“法律责任制度体系”实际上包含两个层面的含义。一是狭义上的法律责任体系，具体指民事责任、行政责任、刑事责任构成的法律责任体系；

二是广义上的，包括立法、司法、执法体制和协调配合机制构成的整个制度体系。责任体系和制度体系是相辅相成、循环促进的。我国资本市场30年的发展实践表明，两者之间存在偏差，致使资本市场法律的制度表达实践起来有一定困难。比如，由于配套机制的缺乏，缺乏暂缓入库和财政回拨制度，证券民事赔偿责任优先原则以及证券法精心设计的法律机制难以实现。

中国政法大学教授张子学说，《意见》在完善证券立法机制方面，充分运用法律修正、法律解释、授权决定等形式，提高证券领域立法效率，增强法律供给及时性，这些提法与安排属于以前没有出现过或者较少提到，令人耳目一新。

修订配套规则是完善法律责任体系重要一环。

《意见》提出，在贯彻落实刑法修正案（十一）时，同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善行政法律制度。在施行新证券法时，加快修订上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度，大幅提高违法违规成本。

在健全民事赔偿制度方面，陈洁说，就目前的证券民事诉讼制度，虽然最高人民法院发布了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，系统确立了我国证券纠纷集体诉讼制度的具体运行规范，使中国版的证券集体诉讼制度从文本走入实践。但是，实践中存在诉讼效率较低的问题。《意见》提出：“抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。”希望能解决这些问题。

对于各界呼吁已久取消虚假陈述案件审理设定前置程序的问题，《意见》也作了回应。明确规定：“修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。”

据记者了解，目前有些法院审理此类案件已取消了前置程序，但有些法院却一定要求出具前置程序材料。《意见》的提法顺应了资本市场发展需要，回应了市场关切。期待最高人民法院及时修改此前的司法解释，取消前置程序，同时也防止滥诉、浪费司法资源问题。

《意见》对退市问题作出制度安排。明确要推进退市制度改革，强化退市监管，严格执行强制退市制度，研究完善已退市公司的监管和风险处置制度，健全上市公司优胜劣汰的良性循环机制。对于严重违法违规的基金管理人也应依法实施市场退出，同时做好风险处置工作，保护基金持有人合法利益。

建立健全执法司法体制机制

《意见》提出，建立打击违法活动协调工作机制，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。

“协调工作小组”的成立，是《意见》值得肯定的亮点。北京大学法学院教授郭雳说，首先，成立工作小组可以实现各部门信息共享，解决资本市场过去存在的行政处罚和刑事制裁的移送衔接问题，同时强化侦查、检察、审判诸环节的工作配合，提高打击资本市场违法活动的效率。其次，成立工作小组可以推动资本市场相关规则的制定，同时有助于推动证监会行政执法环节和法院审判环节规则适用的统一。最后，还可以加强资本市场法治宣传和舆论引导，对资本市场典型违法案件的宣传和说明，有助于向社会充分说明资本市场违法行为的危害性，对潜在违法者起到教育和威慑作用，从而营造资本市场良好法治环境。

《意见》明确，进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，完善线索研判、数据共享、情报导侦、协同办案等方面的行政刑事执法协作机制。进一步优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。《意见》的要求，有利于解决当前派驻机构人少案多的问题。

在张子学看来，在完善证券案件检察体制机制方面，《意见》明确，探索在证监会建立派驻检察的工作机制，通过参与案件线索会商研判、开展犯罪预防，加强最高人民检察院与中国证监会、公安部的协同配合。这在过去也是从未提过，是创新也是现实需要。

在完善审判体制方面，目前已先后在上海、北京建立金融法院。《意见》提出：“充分利用现有审判资源，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。”

郭雳认为，根据最高人民法院关于北京、上海两地金融法院的管辖规定，金融法院目前只对金融民商事类案件拥有管辖权，证券期货领域的刑事案件和行政案件则由其他法院管辖和审理。这样的管辖权分配可能造成民事案件、行政案件和刑事案件在审理过程中出现事实认定、法律适用不统一的问题。在金融法院探索证券期货审判领域“三合一”改革，有助于节约司法资源，提高审判专业化程度，维护法律秩序统一性价值，实现司法对资本市场高质量发展的整体保护效能。《意见》提出“探索统筹”，值是肯定。

加强跨境监管执法司法协作

“加强跨境监管合作、加强中概股监管及建立健全资本市场法律域外适用制度，这是第五部分列举的3条措施。”中国人民大学法学院教授刘俊海说，这是《意见》最受关注的亮点之一，干货满满，值得全面肯定。

在加强跨境监管合作方面，《意见》提出，完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。

郭雳说，在当今信息时代，数据是极为重要的战略资源。跨境数据流动不仅关乎公民个人权利，而且会对国家安全产生直接影响。《意见》回应了现实问题。

刘俊海说，《意见》的出台，表明一方面中国积极融入资本市场的全球化进程，另一方面也不会忽视数据安全。“数据安全”关乎国家安全、公共安全、公民信息安全，这也是我国最新的表态。

《意见》同时明确：“坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。”

刘俊海说，美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）与中国证监会就检查会计师事务所审计底稿问题尚未达成一致。中国一方面要保护自身安全，另一方面要坚持依法和对等原则，而不是一方强求。中国加强国际证券执法协作，可以订立双边协定，也可以签署多边协定，甚至可以参与起草一些国际公约。

“中国提出建立执法联盟，表明了中国对于跨境协作的态度是积极的也是平等互利的，是开创性之举。”刘俊海说。

在跨境监管中，不可忽视的是对于中概股的监管，这也是第一次提出。在郭雳看来，中概股公司是指主要资产和业务在中国境内，但在境外注册和上市的公司。中概股公司多为中国各行业领先的高科技企业，比如新浪、腾讯、百度等等，掌握有中国人出行、购物、支付等多领域的海量数据。

刘俊海说，这类公司一般在避税天堂注册一个壳公司，在中国香港设立子公司，在中国大陆设立孙公司，同时成立一个实体运营企业，即VIE模式。这类游离于监管之外的公司，一旦发生风险及突发情况，有可能产生严重后果。因此《意见》提出，切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，填补了监管真空。

另一个问题是资本市场法律域外适用问题，也就是长臂管辖问题。《意见》提出，抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。

不仅如此，专家认为，在审判上，不仅应有法院判决，还应引入涉外仲裁，通过对法院判决和仲裁裁决的执行，传递中国建立投资者友好型的理念。

来源：《法治日报》2021年7月9日头版，记者周芬棉。