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刘小妹研究员接受《人民日报》等媒体采访 建言文明立法

作者:刘小妹

见义勇为、志愿服务、无偿献血、拾金不昧……即将提交审议的《北京市文明行为促进条例》,拟对这些文明行为进行记录,探索建立相应激励回馈制度,完善评比表彰、现金奖励、积分落户加分等优惠政策。相反,如果你在公共场所随地吐痰、闯红灯、从建筑物向外抛物等且屡教不改,将面临从重处罚和曝光等惩治。

近年来,深圳、天津、河北、杭州、武汉、西宁、银川等约40省市出台、修订或审议文明行为促进条例。让文明行为者得到更多鼓励激励,加大对不文明行为的处罚力度、提高其违规成本,成为一大亮点。

《新时代公民道德建设实施纲要》提出,以法治的力量引导人们向上向善。专家表示,从根上解决一些地方、一些领域、一些人身上长期存在的不文明行为、道德失范现象,需要用法治的刚性和硬度鼓励文明行为、惩治不文明行为。只有人人都意识到养成文明行为习惯,才能维护公序良俗,树立新风正气,推动新时代社会文明进步。

 

提高新时代市民文明素质

一个城市的精神面貌如何,主要看什么?当然看城市的主人——市民的素质。在某种程度上,市民文明素质的高低直接体现了城市的文明程度。

“文明行为立法需要广泛吸收采纳民意。”中国社会科学院国际法研究所研究员刘小妹对记者说,文明行为建设是一个复杂工程,其概念和范围有主观性、历史性特点,立法调整的文明行为范围如何确定是首要难题。因此,需要广泛征求民意找到最大公约数,把人们广泛认同的、操作性强的内容上升为法律规范。

北京市人大常委会即将对市民通过“票选”形成的《北京市文明行为促进条例(草案)》进行审议。和其他地方不同,北京在法规草案未形成前便公开向社会征求意见。

意见征求范围有多广?北京市人大社会建设委员会向记者提供了一组数据。今年8月初,北京市开展了为期20天的促进文明行为社会问卷调查,线上共有2200万人次点击,其中参与网络问卷调查人数为141.1776万人;线下还入户采集16区市民数千份意见,邀请全市四级人大代表进行1万多份问卷调查。根据北京市统计局今年1月发布的数据,2018年末北京市常住人口2154.2万人,这意味着有相当高比例的市民参与了此次调查并提出意见。

调查结果显示,超过99%的受调查者支持文明行为促进立法。参与者认为,最应该倡导鼓励的6类文明行为是见义勇为、文明出行、文明生活、讲究卫生、志愿服务、乐善好施。排名前十位的不文明行为是:随地吐痰、高空抛物、机动车乱停靠、公共场所吸烟、不排队和抢座、社区楼道内乱堆乱放杂物、公共建筑上乱写乱画、网络语言粗俗、不遵守交通秩序、赤胸裸背等。为充分尊重民意,这份条例将市民最支持及最反对的20多项文明行为和不文明行为直接入法。

“首都要有首善标准,对各地文明行为促进起引领和示范作用。”北京社会科学院法学所研究员马一德对记者表示,北京市人大开门立法的首要目的是得到群众的积极参与和广泛拥护,这是一个凝聚共识的过程。

2013年出台全国首部城市文明建设地方性法规的深圳市,今年10月底对《深圳经济特区文明行为促进条例》进行修订。这部法规颁布之初,两名市民因乱倒垃圾且拒不受罚被当地法院依法强制执行,让市民真切感受到法律的“牙齿”。今年实施的《天津市文明行为促进条例》《河北省文明行为促进条例》《西宁市文明行为促进条例》等法规,无不体现出内容全面、标准要高、规范具体、处罚严厉等基本思路。

专家表示,随着经济社会发展及全社会文明程度不断提高,人们对不文明行为的容忍度降低了。将以前归结为不道德的不文明行为纳入法律规制,符合依法治国与以德治国相结合的大方向,也是民心所向。

 

完善正向激励保障和负向惩戒约束措施

 

在这些条例中,对文明行为的鼓励措施和对不文明行为的惩治措施颇为引人关注。

“立法是利益引导机制,奖励措施是柔性的,惩罚措施是刚性的。惩罚本身不是目的,是为了让受罚者养成良好文明行为习惯。”刘小妹认为,以前一些地方文明行为促进条例被称为“罚款法”,近年来在制定、修订过程中吸纳了域外国家经验,形成了层层递进、过罚相当的奖惩体系。

对于各地文明条例加大处罚力度,刘小妹认为需辩证看待。“文明行为习惯养成是长期过程,从长远看需要政府通过完善设施、健全制度等来引导促进。但是,针对一些重点领域、群众反响强烈且久治不绝的不文明行为,适当加重处罚才能标本兼治。”刘小妹表示,在日本、韩国、美国、德国等国家,对不文明行为加重处罚是通行手段,且涉及人身罚和财产罚,“违法成本高到让人不敢违法”。

《北京市文明行为促进条例(草案)》提出的鼓励措施包括:建立健全北京榜样、首都道德模范等文明行为表彰奖励制度,建立文明行为记录制度,探索建立文明行为激励回馈制度,依据文明行为记录,完善有关评比表彰、积分落户加分、住房和医疗保障、公共服务优待、困难帮扶、现金奖励等优惠政策等。惩治措施则参考域外经验,按由轻到重的递进关系设置,包括劝阻制止、警告、罚款、治安处罚等,并规定了公开曝光、约谈整改、社会服务等措施。

北京市人大社会建设委员会工作机构负责人表示,此次立法体现了社会共治的促进型社会立法特点,倡导和规范并重,保障与促进并行,教育在先,惩戒在后,完善了正向激励保障和负向惩戒约束措施。

这一思路同样体现其他地方的条例中。

《天津市文明行为促进条例》中,表彰、奖励、享受优惠政策成为“倡导和奖励”部分的关键词;另一方面,对不文明行为的处罚占了更多篇幅。比如在公共场所赤膊、大声喧哗、随意插队、“霸座”等且拒不改正的,将被处以罚款,并将处罚情况录入信用信息系统。

 

《杭州市文明行为促进条例》明确了被救助人承担举证责任,为见义勇为者免除了后顾之忧。

《深圳经济特区文明行为促进条例(修订草案)》对文明行为提出表彰奖励、建立健全文明先进典型礼遇和帮扶制度、建立文明行为记录档案等,对不文明行为建立了顶格罚款、进行媒体曝光、对违法行为人进行警示性区别对待、境外不文明旅游可限制出境、社会服务可折抵罚款金额等罚则。

 

制度的生命在于执行

 

制度的生命在于执行。

为防止执行难,各地条例对执法主体、各方职责等都做了明确规定。

《北京市文明行为促进条例(草案)》重点就政府和社会各方密切配合、共同做好文明行为促进的组织推动和监督保障进行了规范。比如明确政府及相关部门、单位加强公共设施、公共服务和公共场所的基础保障,促进社会组织和团体发挥作用,设定企业主体责任;确立文明记录、联合惩戒等7项工作制度机制;规定个人举报途径,相关人员及时劝阻、制止不文明行为的权力和义务等。

北京市人大社会建设委员会工作机构负责人介绍,此次立法与53部其他法律法规规章有关联,为做好有效衔接,对处罚规定的适用作出原则性指引、对上位法或其他法规未明确规定的不文明行为设立新罚则、对需重点治理的不文明行为提高罚款额度等。同时,建议北京市政府尽早出台配套规章制度,以确保法规通过后有效实施。

其他地方文明条例同样明确了公安机关或城管等行政管理部门的责任,单位和个人的举报权利,安保人员及其他工作人员对不文明行为者有权驱离等保障措施。

刘小妹表示,一个好的立法标准首先要立足本地特色、定位要准,其次要建立好执法保障机制和措施;否则会出现违法者被过多过重处罚和条例被搁置这两种极端。

她认为,当前一些地方出现文明条例执行不到位,主要源于取证困难。可以通过建立综合执法部门、利用新技术新手段、创新体制机制等提高执法效率和参与度。比如对轻微不文明行为设置定额罚款等快捷处罚方式,增加执法手段,规定自由裁量权,整合执法力量,加强行政执法和司法执行保障、协调力度等。

“文明行为促进,立法只是第一步,执法才是长期过程和重大难点,这需要我们不断根据实际情况对文明条例进行调整、研究、创新。”刘小妹说。

“文明条例不在乎面面俱到,但每一条都要有可操作性。”马一德认为,对不文明行为的处罚措施操作性要强,“否则执法效果会大打折扣,最后还是说在嘴上、写在纸上。

有专家认为,对一些失德行为、犯罪行为以及一般意义上的违法行为,不应在文明行为促进条例中规范,而应通过刑法等其他法律、市民公约或教育方式逐渐形成约定俗成的社会文明秩序;否则会导致相关行为取证难、执法成本高,还容易混淆法律与道德的边界。

此前,刘小妹研究员在就通过立法向不文明行为“宣战”的举措接受《今日交通》记者采访时表示,立法过程中,首要工作是区分道德与法律之间的界限,同时,注意协调与现有法规之间的关系,突出重点,精准立法。“对现行有效的法律法规进行协调,精准立法,坚持问题导向,把有限的资源聚焦在最需要法律去调整和规范的一些重点的道德领域。”在对于文明行为的鼓励和不文明行为的处罚定量方面,她建议,在立法时一定要细化具体行为的不同奖惩措施,通过行政手段、民事责任、信用制度或其他多种方式共同规范,重点是把握奖励和处罚的“度”,实现有效但不过度。“在立法中优化和整合执法的资源,运用科技手段和法律规范明确和简化取证程序和条件,可以考虑建立举报的制度,无论是对文明行为还是不文明行为,实施有奖举报。”

在就促进文明行为社会问卷调查并将调查结果作为立法重要参考的问题接受《北京日报》记者采访时,刘小妹研究员表示,“比如随地吐痰、乱扔垃圾等,以前大家可能觉得属于道德的范畴,但随着社会的发展,这些行为越发具有公共性,它破坏了公共利益,应当纳入法律的规范和约束。”促进文明行为必须有很强的民意基础,“不文明的行为有许多,到底哪些是法律上要进行调整的,这就需要凝聚共识,问卷也是一个凝聚共识的过程。”“问卷调查本身,也是一次宣传教育的过程。”刘小妹告诉记者,“市民勾选每一项文明或不文明行为,写出每一条建议,其实都是一次思考的过程。”目前,国内已有许多城市对不文明行为进行了立法约束。“其实民意调查只是第一步,下一步还需要探讨如何进行奖惩以及如何确保执法到位的问题。”刘小妹表示,奖惩只是手段,最终目的是提升首都市民文明素质和文明城市建设水平,所以还是要宣传、教育、奖励、处罚“多手抓”,齐头并进。“立法后就面临着比较实际的问题:如何有效执法。比如针对不文明行为,如何确保取证更便利,执法程序能不能简化,增加执法手段,规置自由裁量权,整合执法力量,这都是需要探讨、研究的。”刘小妹提醒。

 

来源:根据《建设新时代公民道德》(《人民日报海外版》2019年11月25日第5版)、《北京拟立法向不文明行为“宣战”》(《今日交通》2019年8月11日)、《问卷调查:哪些不文明行为该罚》(《北京日报》2019年8月5日)等综合整理。