公共场所插队、垃圾不分类投放、遛狗不牵绳等不文明行为一直是城市治理的顽疾，却一直没有相关法规以规制。前不久，北京市开展了一次为期20天的促进文明行为社会问卷调查，票选值得提倡鼓励的文明行为，以及需要处罚的不文明行为。8月5日起至8月25日，市民可线上或线下参与促进文明行为社会问卷调查，调查结果将为北京文明行为促进立法提供参考。

“票选”该罚的不文明行为

北京市委宣传部副部长，首都文明办主任滕盛萍介绍：“这次对于市民的文明行为纳入法制化的轨道，我们会广泛的征求市民朋友的意见和建议，都纳入到立法的进程当中来。希望通过立法的过程作为一个凝聚共识的达成社会认同的过程，使我们首都市民的文明素质和城市的文明程度，能够得到扎扎实实的提升。”

此次“北京市促进文明行为调查问卷”从市民对文明行为促进立法的态度、支持理由、倡导鼓励哪些文明行为及鼓励措施、最应该处罚哪些不文明行为及处罚措施等多个角度，征求市民群众对文明行为促进立法的意见建议。见义勇为、志愿服务、乐善好施、无偿献血、拾金不昧等10多项文明行为都在此次调查范围内。

市民可直接“票选”应立法规制的不文明行为。这些不文明行为包括涉及市民生活、出行等方方面面，比如随地吐痰、便溺，在规定禁止吸烟的公共场所吸烟，乘公共交通工具时不按秩序排队，机动车乱停靠，行人或机动车乱穿马路，共享单车骑后乱停放以及垃圾不分类投放，社区楼道内乱堆乱放杂物，广场舞扰民等，近20项不文明行为均是平常市民反映强烈的。

此外，处罚不文明行为是否可采取治安拘留、经济处罚、纳入个人信用信息记录等也列入此次调查问卷内容。同时，倡导鼓励文明行为是否可享受北京积分落户政策、优先享受公共服务，也是此次问卷希望了解的内容。

调查结果将作为法规草案基础

近年来，北京整体文明素质与过去相比已有了大幅提升。首都文明办去年发布的数据显示，北京市民公共行为文明指数已连续12年攀升，但实际生活中还有些不尽如人意的地方。

中国社会科学院研究员刘小妹接受采访时谈到，立法过程中，首要工作是区分道德与法律之间的界限，同时，注意协调与现有法规之间的关系，突出重点，精准立法。促进文明行为必须有很强的民意基础，“比如随地吐痰、乱扔垃圾等，以前大家可能觉得属于道德的范畴，但随着社会的发展，这些行为越发具有公共性，它破坏了公共利益，应当纳入法律的规范和约束。”“不文明的行为有许多，到底哪些是法律上要进行调整的，这就需要凝聚共识，问卷也是一个凝聚共识的过程。” “对现行有效的法律法规进行协调，精准立法，坚持问题导向，把有限的资源聚焦在最需要法律去调整和规范的一些重点的道德领域。”

民意调查的结果将作为法规草案形成的基础。相关部门负责人透露，为了使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心，此次将开门立法的阶段前移，即在法规草案未形成前公开向社会征求意见。希望用法律的方式规范市民行为，发挥法治在道德建设中的重要作用，促进法治建设与道德建设相互作用、深度融合。

“问卷调查本身，也是一次宣传教育的过程。”刘小妹告诉记者，“市民勾选每一项文明或不文明行为，写出每一条建议，其实都是一次思考的过程。”

还需探讨如何有效执法问题

作为城市的主人，市民素质直接展现了一座城市的精神面貌，市民文明素质的高低也体现了城市的文明程度。

目前，国内已有许多城市对不文明行为进行了立法约束。“其实民意调查只是第一步，下一步还需要探讨如何进行奖惩以及如何确保执法到位的问题。”刘小妹研究员表示，奖惩只是手段，最终目的是提升首都市民文明素质和文明城市建设水平，所以还是要宣传、教育、奖励、处罚“多手抓”，齐头并进。在对于文明行为的鼓励和不文明行为的处罚定量方面，她建议，在立法时一定要细化具体行为的不同奖惩措施，通过行政手段、民事责任、信用制度或其他多种方式共同规范，重点是把握奖励和处罚的“度”，实现有效但不过度。

在征求民意的同时，相关部门正在深入各执法部门、街道社区、公园等单位进行调研。“立法后就面临着比较实际的问题：如何有效执法。比如针对不文明行为，如何确保取证更便利，执法程序能不能简化，增加执法手段，规置自由裁量权，整合执法力量，这都是需要探讨、研究的。”刘小妹研究员进一步谈到，“在立法中优化和整合执法的资源，运用科技手段和法律规范明确和简化取证程序和条件，可以考虑建立举报的制度，无论是对文明行为还是不文明行为，实施有奖举报。”

注重加强法律衔接和法治宣传教育

全国首部市民行为规范法规诞生于深圳——2012年底通过的《深圳经济特区文明行为促进条例》，深圳交通广播记者孙明非介绍，条例出台后，有力促进了深圳市民文明程度的提升。

“比如说，现在随地吐痰、乱扔垃圾这些现象几乎是看不到了。这些年，深圳的相关部门也在不断地增加一些补充条例，完善文明行为促进方面的规定，比如，针对地铁饮食、不文明占座、随地便溺等都有新规出台，规定内容是非常明确的，并且处罚力度有一定的震慑力，所以出台之后成效显著。当然，还是存在一些执法的盲区，比如，有非机动车会钻空子在机动车道上行驶，景区内还会出现一些破坏行为等。”

中国社会科学院副研究员李忠认为，部分上位法制定时间较长，内容和处罚力度在一定范围内已经跟不上社会的飞速发展，应当适时调整。

“比如说，针对同样的行为，上位法规定了罚款数额还有拘留的时间，下位法只能在这个范围里。希望对于制定时间已经比较久，处罚明显偏低的上位法作出相应的调整。”

同时，还应着力加强文明行为的鼓励、宣传、教育，北京市委宣传部副部长，首都文明办主任滕盛萍表示："需要我们加强教育、宣传、引导，多开展市民群众需要的文明实践活动，形成更强有力的德法共治的路径。

据悉，这部北京文明行为促进的法律条例，预计将在明年正式出台，但文明行为的促进并不是单靠一部法律条例就能一蹴而就的。

立法是道德的底线，主要着力于公共领域的文明行为，而要全面提升整个城市的文明水平，还需要各级政府、执法部门、社会各界以及广大市民长期的共同努力，德法共治，才能真正推进北京的城市文明建设。

来源：根据《今日交通》（2019年8月11日）、《北京日报》（2019年8月5日）报道等综合整理。

附：北京市促进文明行为社会调查问卷（点击参与）