原标题：志书中的法治图景

地方志是全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献。从志书中看法治的历史和变化,对于法律人而言,是一项非常有趣的阅读体验。 

志书,是综合记录某一个地区自然和社会方面有关历史与现状的著作,又称方志或地方志。地方志的编修在我国具有悠久的历史。志书在中国历史上扮演着与正史相同的角色,发挥着补充、丰富正史的作用。进入现当代,新一代志书不仅承继了传统志书的模式,更成为一项政府工程担当下来。 

中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师,常州大学史良法学院教授吴玉章对志书,尤其是现当代志书的兴趣,源于志书中所辑录和描述的制度状态和演变,尤其是其中的法治图景。在接受记者采访时,他表示,按照《地方志工作条例》的规定,地方志是“全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献”。从志书中看法治的历史和变化,对于法律人而言,是一件非常有趣的阅读体验。 

志书的传承

“古代志书与现当代志书有很大的不同。”吴玉章介绍,早期志书多为地理记载,即以文字记载一地山川形胜的地理书籍。后来,渐渐出现了以《图经》为主要形式的地方志书。所谓《图经》指以地理地图为主的地方志书。隋唐五代时期,《图经》大行其道,其代表作有隋代《区宇图志》《隋诸州图经集》等。宋代,我国地方志书基本定型,大都具备内容丰富、体例完备、统合古今等基本特点,并发展成为一类与众不同的历史资料图书。元、明、清时期,不仅志书的形式日趋多样,而且,志书的理论也日益发展。清代特别是在康、雍、乾时期,随着地方志书的逐渐发展完善,学者们在其中的贡献与影响也日益突出,学者们甚至通过编修志书的实践而提出或丰富自己的志书理论。戴震编纂乾隆《汾州府志》、孙星衍主修的乾隆《松江府志》,以及章学诚编纂的《永清县志》《湖北通志》都是很好的经典。民国时期,地方志工作也有所发展。 

新中国高度关注地方志书的编修工作。1958年3月,毛泽东在成都主持中央工作会议期间,专门调阅了《四川通志》《华阳国志》等一批书稿,并选辑了其中部分内容,转发给到会人员。同时他还倡议,全国各地要编修地方志。1958年6月,国务院科学规划委员会成立了地方志小组,后转至中国科学院。1959年,中国科学院和国家档案局联合成立了“中国地方志小组”,具体负责全国地方志编修工作的组织领导。 

“文化大革命”开始后,地方志的编修工作基本中断,中国地方志小组也停止了工作。1981年8月,中国地方史志协会在山西太原正式成立。1983年,中共中央书记处批准恢复“中国地方志小组”,并易名为“中国地方志指导小组”,委托中国社会科学院领导。改革开放以来,各地普遍开始了由各级地方行政系统组织编修地方志书的工作,各级人民政府普遍设立了地方志办公室,其中工作人员或为公务员或参照公务员管理,其人员的工资与工作经费由各级财政负责直接拨款。 

2014年5月,首轮修志任务全面完成,全国累计出版规划内省、市、县三级志书5800多部。此后,全国第二轮修志工作展开,部分地区已经完成修志规划任务,其中广东省全面完成第二轮修志规划任务。从2008年11月到现在,全国出版规划内三级志书1000多部,累计1400多部。 

志书对法治的呼应是一个与时俱进的产物。云南志书显示,1980年至1994年期间,云南各级法院执行刑诉法规定的各项程序制度包括:审级制度、案件管辖、回避制度、用本民族语言文字进行诉讼、辩护制度、审判监督共13项。 

《广东省志政法卷》强调了举证责任的改革。根据最高法司法解释,从1996年开始,广东各级人民法院开始尝试要求当事人在案件审理前的准备阶段提供证据…… 

尚未耕作的领域

志书是法律人很少涉猎的领域,那么,法律人是怎么看志书的呢? 

吴玉章表示,作为法律人,我们大都愿意以法治为圭臬,视法治为生活的大纲。通过研究志书中的相关材料,我们发现,社会生活中还有其他的观察法治的角度或方法,或者说还有其他层次的认识,甚至是远比学者们的意见更有影响的认识。具体说来,法治是政府的诸多工作之一,服务于政府工作的中心任务。对此,我们不必过于苛责,因为只有把不同角度的认识综合在一起才能算作是对于法治的完整认识。 

当然,对于法律人来说,志书中的材料,尽管经过了志书编修者们的加工整理,但是,从法学的研究而言,还是一类未经深入加工的材料。可以说,这是一块无主地,它有河流、山川、洼地、树林等,面对这些丰富的“材料”和“现象”,我们既相当兴奋,又不禁踌躇万分,因为不知如何在法学地图上表示它们,更别提建立它们之间的逻辑联系了。因此,如何提炼这些材料,并从中发现普遍性的规律,就构成研究中的难点。换句话说,研究志书中的法治问题,要求重新加工志书中的材料。所谓加工材料,实际上就是建立作者自己的分析框架和方法,使得志书中的材料服务于法学研究的目的。就目前情况而言,似乎还没有法律人在志书领域中“耕作”,至于针对志书的法学研究成果也几乎不见。 

按照我国有关规定,省、市、县三级政府组织都应该编修志书,而在上述三级志书中,也都有法治建设的记录。在叙述法治建设的时候,志书“集体地”体现出了一种法治观。所谓志书的法治观,也就是志书对于法治的认识。如何发现这种法治观?考察海量的志书,我们可以按照位置、顺序、重点这三个关键步骤探索。 

在《江苏省志》的编排中,关于法治部分共有五卷,分别是《法制志》《公安志》《检察志》《审判志》《司法行政志》,在这五卷之后则是《民政志》。《海南省志》的考虑是,将法治部分放在《民政志》和《工青妇志》之间。《四川省志》的安排是,在《党派群团志》之后,介绍法治部分,然后就是《军事志》。《广西通志》则将法治部分放在《政协志》之后,《军事志》之前…… 

《广东省志政法卷》按照政法委、人民法院、人民检察院、省公安厅、省司法行政的顺序介绍政法工作。当然,优先介绍政法委有助于突出省、市、县委政法委在当地政法工作中的领导作用。在介绍政法委时,有的志书还介绍了政法委的基本职能。《保定市志》在介绍政法委工作时强调了案件协调的职能。“案件协调是指对重大、疑难案件,采取政法委牵头、组织公检法司‘四长’会议及有关办案人员联合办公的方式,通过充分讨论,统一认识,疏通办案环节,确定重大疑难案件的管辖、处理等事宜。” 

《广东省志政法卷》还介绍了省委政法委职能的变化情况。从1988年到2000年,省委政法委的职能分次增加,这与中央在这一时期的有关决定是一致的。从“政法工作”的角度,各地志书提供了非常翔实的数据和资料。 

志书中的法治观

“从介绍的具体位置和介绍的先后顺序,我们可以发现,法治建设的重点似乎一直就是公安工作。志书在介绍公安工作时相当详细,内容也很丰富。《东安县志》在介绍政法工作时,对于公安工作高度重视,分别按照治安管理,刑事侦查,安全保卫,预审、看守、行政拘留,执法监督,防治突发事件,森林公安,湖南省东安监狱等八个方面全面介绍了公安工作。” 

吴玉章举例说,《江阴市志》在介绍公安工作时,分别介绍了机构与队伍、维护稳定、打击犯罪、治安管理、内部保卫、出入境和往来港澳台人员管理、监所管理、科技强警、公安法治等九个方面的内容,可谓事无巨细。 

在《广东省志政法卷》中,一共有17章介绍公安工作。同时,公安工作占252页,检察院工作篇幅156页,法院工作篇幅是146页。其他地区的志书大体如此,“当然,也有个别例外。1995年,由甘肃文化出版社出版的《甘肃省志审判志》16开本,80万字。而《甘肃省志公安志》1995年出版,16开本,68万字左右,《甘肃省志检察志》1995年出版,16开本,30万字。” 

吴玉章就此评论,“我们不能说篇幅多就一定意味着工作重要,但是,篇幅多说明工作内容丰富,而且,篇幅毕竟是一个指数,它有助于我们认识志书编修者心目中的法治工作。”在志书中,法治建设的位置、顺序和重点介绍都是志书编修者的有意安排,是法治建设得以展示的结构,服务于编修者对于志书全部内容的总体考虑,也是体现志书编修者对于法治认识的窗口。在志书编修者心目中,位置、顺序与重点介绍与主题的重要性是密切联系的。 

在法学院学习的法律人愿意相信法治是整个社会生活的中心。然而,如果跳出法学院的圈子,从政府管理的角度观察,我们就会发现,“一元化”领导的政府管理面临千头万绪的工作,在政府管理者心目中,它们不过都是管理者所面临的具体事务之一,而且,在政府管理者那里,这些千头万绪的工作一定有一个排列顺序。也就是说,有一个先后、轻重、缓急的安排。否则,政府管理一定会陷入“无头苍蝇”的处境,一定会瞎碰乱撞。 

正是这种政府管理的实际状况决定着法治建设的具体地位,而这又影响着志书编修者对于法治建设的认识。 

吴玉章说,按照党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。……实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系好治理能力现代化。”对照目前的省级志书,不少志书即使在不同章节中反映了立法、执法和司法的情况,但是,对于守法和法治监督则基本上还是白纸一张。这不能不说是一个很大的遗憾。 

志书只有在真实地、与时俱进地反映法治建设过程和成果时,才能具有应有的权威性和严肃性。随着对法治的认识越来越深刻,法治在国家生活中的地位也越来越重要,志书的编撰工作在未来也一定会作出调整。 

■延伸阅读

“坏人”是否入志

2007年2月8日,安徽省滁州市地方志编纂委员会办公室向全市发出《关于征集〈皖东人物〉资料的公告》,该《公告》称,为了展示滁州市地方人文风采,寄托殷殷桑梓情谊,传承文明、构建和谐社会,《皖东人物》公开向社会征集人物资料,所选入的人物都是该市历代和当代有成就有影响的人物。《公告》规定“凡历代至2006年底的滁州籍人物和曾在皖东活动,影响较大的非滁籍人物,都可以作为入选对象”,其中包括“对社会影响较大的犯罪分子”。 

“坏人”进入志书,引起广泛议论和激烈争论。滁州市地方志办公室负责人表示,《皖东人物》的编纂本着客观公正的原则,起到“资政、存史、教化”的功能,“人物志”作为地方志中最鲜活、最吸引人的部分应当尽可能地囊括曾对社会发展产生过影响的人物,不论是正面的还是反面的。《皖东人物》将对当地社会产生过较大影响的犯罪分子也纳入范围,正是基于这方面考虑。 

有关方面认为,地方志在很多人眼里都是“记功而不记过”,其实编纂地方志主要目的是为后人总结经验,收录犯罪分子,并没有冲淡收录其他有影响的人物或事件,只是在地方志的“厚度”上增加而已,并无不妥之处。 

赞成者认为,这样的犯罪成本恰恰是制约犯罪的“特效武器”:为了家庭,为了孩子,为了后人,很多铤而走险者会三思而行,突发偶发的犯罪感会隐忍放弃,很多亲人也不会坐视家人犯罪而不管。 

反对者认为,将犯罪分子记录在地方志里,尽管具有一定的警世、醒世作用,但这种把罪犯“钉上历史耻辱柱”的想法及做法,其实就是封建制的“鞭尸”思维,与现代法治精神格格不入。

来源：正义网2017-08-11