原标题：养犬法规为何在执行中“走样”了?

专家呼吁国家统一规则规范养犬行为

如果刻意强调所谓保护动物的权利,而损害了人类的福利,那么,这样的立法就不具有科学性。当非法养犬行为威胁到正常社会秩序和人身安全的时候,就必须严厉打击。

□　本报记者蒲晓磊

近日,陕西西安的龙女士被狗咬伤,在注射4针狂犬疫苗之后仍然不幸离世——张冉在看到这条新闻时,下意识看了看脚上的伤疤,坦言“有几分后怕”。

一个月前,张冉在北京市朝阳区的一个小区,被一只突然窜出的狗咬伤脚踝。尽管在第一时间赶去医院处理伤口,并注射了狂犬疫苗,但她的脚上仍然留下了伤疤。遭遇了这次无妄之灾的张冉,只要遇见狗都会远远绕开。

不同于张冉对狗的恐惧,她的同事李萌非常喜欢狗,还养了一条拉布拉多犬,晚上下楼遛狗是李萌每天的“必修课”。

“我在路上的时候都会牵着它,只有在家附近的绿地才会放开,那片开阔地都是遛狗的,放开也没事儿,而且我家的狗比较听话,一叫就能回来。”李萌说。

此时,旁边的张冉突然插了句话:“谁都认为自己家的狗听话,但真要是咬人的时候,主人也不一定能叫得住。”

对于她们的争论,北京市在养犬管理规定中早已明确规定,“携犬出户时,应当对犬束犬链,由成年人牵领”。只是这条规定,在现实中经常不被遵守。

目前,我国已有几十个大中城市出台了相应的养犬管理法律规范,和北京市的养犬规定一样,很多规定在实践中都难以落到实处。

“养犬人和非养犬人之间产生的矛盾,是社会多元化常见的现象,不同的利益群体之间会出现明显的利益博弈,解决这个问题的根本办法在于进行统一立法,通过制定共同遵守的规则来规范养犬行为,也为相应的执法活动和司法裁判提供明确的法律支撑。”中南财经政法大学教授乔新生在接受《法制日报》记者采访时建议。

中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋认为,可以考虑由国务院出台行政法规,通过确立统一管理部门、明确处罚细则、建立问责机制等,改变当下执法不严的现象。

“狗的问题,首先是人的问题”

李萌家附近有一大片绿地,每到傍晚,很多住在附近的居民都爱到这里来活动。因为经常到这里遛狗,李萌也结交了不少养狗的朋友。

近日,记者跟随李萌来到了这片绿地,里面的草坪被道路和树木分割成几个区域,有居民在小路上散步,有一些大人带着孩子在草坪上玩,还有居民在草坪上遛狗。

在遛狗的那块草坪上,已有萨摩耶、泰迪、金毛等五六只狗在来回奔跑着抢球,李萌也解开了拉布拉多犬的链子,放它去和另外几只大狗撒欢。

一个小时之后,李萌又给狗套上链子牵回家,在回去的路上,李萌不忘将自家狗的粪便铲到了随手携带的塑料袋里。

记者注意到,并非所有养狗人都有这样的意识,在绿地的道路旁,多处可见狗的粪便。

“狗的问题,首先是人的问题。狗主人怎么样,狗便怎么样。狗主人讲究卫生,狗便不会随处便溺,狗主人为别人着想,狗便不会伤及无辜。”乔新生指出。

值得注意的是,与“携犬出户时,不对犬束犬链”等行为相比,违法遗弃犬只的行为更加危险。

支振锋曾经对养犬立法问题进行过深入调研,他在调研中发现,很多流浪犬伤人事件,都是由于犬的主人违法将家犬遗弃,才使流浪犬无人管束频发伤人事件。

“有一些饲养宠物的人缺乏最起码的公德心,在处理各种关系的时候,没有考虑到他人的需要,这不仅需要养狗人提高素质,还应有更完善的规章制度去管理。否则,养狗人就会和非养狗人产生矛盾。”乔新生指出。

“限狗令”实施效果打折扣

从地方层面来看,我国大中城市大多出台了相应的养犬管理法律规范,各地区结合本地实情,制定了养犬管理的法规、规章或规范性文件。一些犬只数量较多、问题较为突出的城市,还根据本地的实际情况,对原有养犬管理法规、规章进行修改或重制,如上海市2011年施行《上海市养犬管理条例》并废止原《上海市犬类管理办法》。

然而,很多类似法规在施行中“打了折扣”。

例如,《北京市养犬管理规定》中明确,携犬出户时,应当对犬束犬链；携犬乘坐电梯的,应为犬戴嘴套；不得携犬进入公共绿地、社区公共健身场所等。

记者在调查中发现,上述这些规定并没有被严格遵守。当询问养犬人为什么不给犬束犬链时,基本都会得到“我家狗听话,不咬人”的回复。

然而,一些无辜的人却承受了这些行为带来的恶果。

西安的龙女士因狂犬病发作不幸离世的同一天,上海一名38岁男子姚某也因狂犬病发作而被宣告死亡,死因令人痛心:两个月前被宠物犬轻度咬伤,自行进行了伤口清洗及消毒,而没有接种狂犬疫苗。

相关数据显示,犬咬伤人的事件在各地都很常见。

陕西省西安市2015年上半年犬咬伤病例达7771例。山东省青岛市平均每年有近4万人次被猫狗等宠物咬伤抓伤而接种疫苗。2014年至2016年6月,江西省南昌市居民被犬咬伤人数达3万人次。

多重原因致法规难落实

“限狗令”落实难的背后,是多重原因的交织。

“目前,在对于养犬的管理上,各地主要是以公安机关为主,然而,公安机关的执法力量毕竟有限,而且,相应的人员、经费等资源并未随之增加太多,这必然会影响到执法的积极性和效率。”支振锋指出。

乔新生同样认为,虽然各地都制定了登记注册制度,但是并没有配备专门的警力,这就使得这项制度很容易流于形式。

与此同时,一些不养犬人的畏惧态度与不少动物保护人士的非理性行为,使得本应发挥重要作用的社会治理功能,变得脆弱。

“一些执法部门在处理养犬问题的纠纷上,往往是大事化小小事化了。有时候,一些居民在举报之后,不但得不到及时有效的解决,还会在事后遭到养犬人的打击报复,这就导致很多人敢怒不敢言,只能采取‘多一事不如少一事’的态度。”乔新生在调查时了解到。

支振锋在接受记者采访时指出,在解决养犬纠纷的问题上,社区自治工作仍然不到位,“小问题交给物业,大问题交给政府”的做法非常普遍,很多本应在居民之间就能解决好的问题,经常会扩大范围,导致事情变得更加复杂。

“对于养狗管理,可以主要依靠社区来协商,大家可以商量决定。可以通过社区细则、地方公约来管理完善。政府应当承认公约,只要业主委员会通过了,大家就应该共同遵守。”上海社科院社会学研究所研究员卢汉龙建议。

社会治理功能的完善,还需要迈过另一道门槛——不少动物保护人士的非理性行为。

2015年5月,在乌鲁木齐一汽车4S店门口,因流浪狗吓到自己的孩子,王先生一气之下用铁棍木棒将狗嘴打歪。随后,王先生遭遇网友人肉搜索,其家庭地址、手机号、QQ号、车牌号等信息被公布在网上。

2016年12月,因为自己养的狼狗太凶,容易扑咬人,在四川宜宾开茶馆的罗女士在朋友建议下,准备将自己养的狼狗打死,却遭到几名自称是爱狗协会志愿者的人暴打。

……

“类似的新闻,近些年层出不穷。而且,很多爱犬者都形成了组织,不少爱犬人士的观念非常偏激和极端,不仅会和其他群体产生冲突,有时候还给执法部门带来了很大困难。”支振锋说。

乔新生认为,动物福利的问题,其实是不同文化、不同观念之间的差异,而很多动物保护人士并没有认识到这一点,经常会有一些非理性行为,增加了很多不必要的纠纷,很多行为还触犯了法律。

对养犬共性问题统一规范

早在10年前,乔新生就提出应出台动物福利法。

“动物保护方面的观念不一致、动物实行分类管理有一定难度、管理机构和管理部门不统一、一些动物保护主义者的非理性行为等,都是造成这部法律难以出台的原因。”乔新生坦言,这部法律的出台难度确实很大。

“动物福利立法的根本目的,是要改变动物境遇。例如,对那些给我们提供了赖以果腹食物的动物们,即使我们在结束它们生命的时候,也应该加倍小心。但要强调的是,如果刻意强调所谓保护动物的权利,而损害了人类的福利,那么,这样的立法就不具有科学性。当非法养犬行为威胁到正常社会秩序和人身安全的时候,就必须严厉打击。”乔新生说。

乔新生呼吁,在野生动物保护法等一系列法律制度的基础上,制定统一的动物保护法典,对动物严格分类,科学管理。

“养犬问题属于地方事务,由地方进行立法,但在各地进行地方立法的基础上,可以考虑由国务院出台行政法规,明确统一的管理部门、增加人员和经费、虐待犬只行为的处罚细则等内容,从而对养犬涉及的共性问题、原则问题进行规范,有利于各地遵照统一执行。”支振锋同样建议进行统一立法。

支振锋指出,立法中增加的一些规定,归根到底是要保障执法的落实,现在犬只管理方面,执法不严是更为主要的问题。

“一方面,通过配备充足的执法力量和资源、建立相应的问责制度来改变执法不严的局面。另一方面,对于一些以保护动物名义触犯法律的行为要严厉打击。”支振锋建议。

来源：法制日报2017-08-01