原标题：修改法律给农村新一轮改革增添动力

“今年我准备提关于完善物权法的议案。物权法制定之时受到一些因素影响而导致立法质量下降,这是我多年的一块心病。随着改革实践的发展,在我看来,物权法已到了急需修改的时刻,在农村经济体制改革中这一点非常明显。”全国人大代表、中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠在近日接受《法制日报》记者采访时说。

中共中央、国务院近日印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,看到其中有关“加强法治建设”的表述后,孙宪忠呼吁修订相关法律的紧迫感增强了。

意见明确,抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律,赋予农村集体经济组织法人资格,明确权利义务关系,依法维护农村集体经济组织及其成员的权益,保证农村集体经济组织平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。

“从2015年开始,我国在33个县(市、区)试点农村土地制度改革。为什么全国人大常委会当时会授权国务院进行试点?就是因为物权法的规定已经滞后,需要改革来进行探索新的发展。目前来看,一些试点地区的经验值得肯定,我们要进行总结这些经验,进而对物权法、土地管理法等法律的相关内容进行修改。”孙宪忠说。

在孙宪忠看来,农村集体经济组织改革的核心问题,是对农村集体经济组织的法律组织形态依据民法的主体规则予以明确。

“新中国建立农民集体所有权,是为了其所有成员的生存和发展既能够得到保障也能够比较平等地获得保障,而这一保障的来源是农业和集体这两个因素的结合。我国宪法、物权法都规定了集体所有权,并将其规定为社会主义的基本权利制度之一。”孙宪忠在接受记者采访时指出。

孙宪忠介绍,法律规定的“农村集体经济组织形态”,简单来说,就是在农村中建立“共同劳动共同分配的农村劳动群众集体经济组织”,并把土地的所有权交给这个组织。

从法律上看,这种集体形态有两个特点:

一是1962年“集体”按照居民村落确定,并不是民法上财产的组合,也不是上个世纪50年代按照民法规则形成的合作社。这个“集体”被刻意地建设成为不具有法人特点的组织体。集体中的成员不按照财产股份享有权利,而是依据是否为成员来享有集体中的权利。

二是集体之中的成员权至今不明确。按照马克思主义原理,集体应该建立在成员资格之上,但是我国的农村集体,成员资格不清楚,集体之中有多少成员、具体的成员资格怎样,法律上是模糊的。甚至成员在集体之中有什么权利,法律到现在没有明确规则。至于成员加入或者退出集体,更是没有规则。现在很多人进城居住生活多年,还是集体成员；而真正从事农业的人,很多不是法律意义上的农民。

一个必须正视的现象是,随着时间的推移,农村集体经济组织形态已经发生了很大变化。为了作出准确分析,孙宪忠在近些年多次去上海、陕西、山西、吉林等地进行调研。

“我在调研后发现,法律规定的‘不区分财产支配关系、不确定具体成员和财产支配份额的集体’在现实生活中并不存在了,它们在不同的地方已经被不同的‘集体组织’所替代。在经济欠发达地区,它被农村的村民自治组织取代。在东部经济发达地区,被新兴发展的农业公司、乡镇合作社、乡镇联社所取代。”孙宪忠说。

也就是说,时至今日,法律规定和现实之间已经产生了很大的差距。

“改革开放后,农村集体经济组织发生了变化,许多地方建立了经济合作社。但与此同时,相关法律并未有很大变化,在这方面依然是个空白。目前,还没有法律具体规定农村集体经济组织的法律形态。”孙宪忠说。

值得注意的是,民法总则草案三审稿在法人一章中增加第四节特别法人,其中明确规定,农村集体经济组织依法取得法人资格。

“当前在民法上给予其法人地位,符合实际、时机成熟。否则作为一个经济组织,谁来订立合同,有无侵权问题,财产如何处置等很多问题在法律上没有保障。”孙宪忠对此予以赞赏。

即使这样,农村集体经济组织形态在法律上的确立,仍然不够。

“目前来看,大多数农村集体经济组织虽然有营利活动,但形式仍然单一,在清算破产、治理结构等方面,不能完全套用公司法。与此同时,相关的法律对此又没有明确规定。”中国社会科学院法学研究所研究员、民法研究室主任谢鸿飞对记者说。

“目前,大多数农村集体经济组织在总体上还是松散的,有的就是人力集合,没有财产属性,这个治理机构就不能按照公司来处理。民法总则草案虽然明确了它的法人地位,但这种框架性的规定针对性不强。因此,还是需要法律对这些集体经济组织的类型进行区分和明确,哪些是以营利为目的、哪些是人力集合等等。”中国社会科学院法学研究所研究员、民法研究室副主任朱广新在接受记者采访时同样认为。

要想对症下药的解决问题,农村土地制度改革试点的经验就显得尤为重要。

2015年2月27日,全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

孙宪忠在去多地调研之后认为,一些试点地区已经显示出改革的优势。

“尽管这些试点地区在具体做法上仍然有所区别,但从大部分地区的经验来看,改革的大方向就是对当前农村集体组织进行重新改造。具体来讲,就是把集体组织改造成以成员权作为基础的新的法人形态,在这个基础上明确成员的权利、集体的权利、财产的权利等。”孙宪忠指出。

“下一步,我们要总结这些经验,进而对物权法、土地管理法等法律的相关内容进行修改完善,为以后的改革铺平道路。”孙宪忠说。

意见明确,改革要以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的。

“要明晰产权与维护成员财产,首先要明确现有的财产归属。”孙宪忠说。

中国社会科学院法学所副研究员姚佳指出,农民的财产权利包括个人财产权利和基于集体成员权所享有的相关财产权利。

“物权法对集体财产有明确规定。除物权法的相关规定外,随着经济社会的发展,集体财产还包括农村集体发展、经营取得的各种收益,比如集体企业财产、股权、商标和专利等。但最基本、最核心、最重要的仍是土地权利,包括土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇建设用地使用权等。”姚佳说。

当下,实践的发展对确保这些权利的实现提出了新要求,而其中最突出的问题就是建设用地争议的产物——小产权房。

所谓小产权房,是一种约定俗称的称呼,通常是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅。孙宪忠认为,对于小产权房应当区别对待:一方面,针对私下在耕地、侵犯土地红线上建设的小产权房,应当坚决予以取缔；另一方面,已经在被划为建设用地上修建的小产权房,建议进行转正,希望未来在对法律进行修订时留个口子。

“地方政府作为土地一级市场垄断的供给者,通过低价征收农村集体所有土地,再高价转让给房地产开发商,从中获取大量高额垄断利益。然而,农民却从中几乎得不到利益,因此不愿让利益被地方政府垄断,这种做法可以理解。”孙宪忠说。

“固有权利更新与制度建设中,遇到的问题很多,建设用地虽然是其中争议最大的问题,但也是最容易取得突破的地方。因此,借助农村土地制度改革试点的契机,总结一些地区在小产权房方面的成功经验,在法律修订时能够有条件地对小产权房予以‘转正’。”孙宪忠说。

来源：法制日报 2017-01-17