原标题：跨区法院，如何在“跨”字上做文章

“告官不见官”曾一度让老百姓怨声载道，跨区法院从设立之初就致力于破解这一难题。图为2015年5月4日，北京四中院举行庭审，西城区副区长李岩出庭应诉，面对面地与原告进行交流。光明图片/视觉中国

陈畅制图

【法眼观天下】

2016年12月10日，北京，第四届“中国法治政府奖”揭晓。

北京市第四中级人民法院的“发挥跨区法院独特优势，大力推进法治政府建设”项目以网络投票第一名、专家评审第二名的成绩荣膺该奖项，成为10个获奖项目之一。

时间倒退至两年前。过去，我国司法管辖区域与行政区划设置高度重合，这虽然方便了老百姓就近打官司，却容易导致司法权被地方利益所裹挟。尤其是“民告官”的行政诉讼案件涉及地方政府，最有可能受“地方利益”干扰，“立案难、诉讼难、执行难”问题尤为突出。此外，一些当事人“争管辖”和诉讼“主客场”问题也亟待破解。

党的十八届三中全会提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；党的十八届四中全会进一步提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

在此背景下，2014年12月底，上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院相继挂牌成立，标志着我国跨行政区划法院改革大幕拉开。两年来，跨行政区划法院改革取得了哪些显著成效？运行过程中还存在哪些问题？这些问题又该如何破解？记者对此进行了调查采访。

成效一：

巧用组合拳，系统破解“三难”

在我国全面深化人民法院改革的进程中，准确定位跨行政区划法院的性质、职能、特点，使其区别于我国传统意义上按照行政区划设置的普通法院和专门法院，是探索构建有中国特色的与行政区划适当分离的司法管辖制度的基础性前提。

“找准职能定位，坚持问题导向，力求从源头上破解老百姓最为关注的‘三难’问题，才能实现司法改革的根本目的。”北京四中院院长吴在存坦言。

实践证明，符合人民群众司法需求的改革措施，才有长久的生命力。

立案难是“三难”中的首难。两个跨区法院从建院之初就在全国法院中率先实行立案登记制，发挥特殊管辖职能，体现改革精神。

以北京四中院为例，在其成立前，2014年北京全市法院受理的以各区政府为被告的行政案件只有216件。而2015年即北京四中院成立的第一年该院便受理此类案件1397件，增幅近6倍。2016年此类案件受理量则达到了2893件，是2015年的两倍多。

两年来，上海三中院受理以市政府为被告的行政一审案件440件，结案400件；而2014年全年全市法院受理以市政府为被告的行政一审案件仅13件。以市级机关为上诉人和被上诉人的行政二审案件788件，审结700件。2016年1月至11月总收结案数比2015年同期分别增长42.24%和98.57%。

随着案件数量的不断上升和审理难度的不断加大，如何在坚持实施立案登记制、巩固扩大立案登记制成果的同时，避免形成新的“诉讼难”和“执行难”成为法院面临的新课题。

“案件数量的大幅上升，体现了人民群众对跨区法院的信任。另一方面也客观上给审判执行工作带来较大压力。”吴在存坦言。对此，北京四中院制定出台《登记立案分类实施办法》和《立案释明规则》，引导当事人更加理性地行使诉权，有效地规制一部分滥诉行为。在立案阶段，四中院还初步建立了多元化解纠纷、律师公益服务、立案绿色通道等机制，确保为诉讼当事人提供便捷化、均等化、体系化、规范化、全方位的诉讼服务。

与此同时，“告官不见官”成为历史。两年内，北京16个区政府出庭应诉的行政首长（含正、代、副区长）共24人，所有区政府负责人都出庭应诉过。2016年12月15日，北京市朝阳区区长王灏作为出庭应诉的区政府“一把手”，在庭审结束后深有感触地说：“行政机关负责人出庭应诉，一方面对本区具有引领和示范作用，另一方面也有助于警示工作人员慎用权、用好权，提升依法行政的能力和水平。”

“从立案到财产保全，前后只花了5天时间。如果不是执行法官及时保全、变卖了小麦，又及时发还案款，我们根本无法如期收购今年应季的农副产品。”北京某农副产品交易所副总经理韩女士激动地说。针对执行工作中财产难寻、人难找，故意转移资产、拖延诉讼等问题，北京四中院创设“立保同步、保调对接”工作机制，在当事人起诉申请诉讼保全时，经法院审查符合条件的，同步进行立案、保全工作，在成功保全的同时开展调解，近60%的重大保险纠纷通过调解和解方式有效化解。

上海三中院在案件的处理中，更加注重从当事人提起行政诉讼背后的实际诉求出发来平衡利益。据了解，通过庭审外的积极协调，当事人主动撤诉的案件有40余件。

成效二：

扁平化模式“解放法官”，院庭长带头办案

作为整建制推行司法改革试点的法院，北京四中院不仅在跨区域管辖案件方面成果丰硕，而且基本完成中央提出的司法责任制、人员分类管理和机构设置等方面的司法改革目标任务，实现了“一步到位”。

“司法责任制改革是本轮司法改革的核心内容，实际上就是为了解决‘审’与‘判’脱节的问题，实现‘让审理者裁判、由裁判者负责’。”吴在存介绍，北京四中院以权力清单为依托，明确除对个别特殊敏感案件实行集中统一督导管理外，院、庭长不再听取个案汇报；改革完善审委会工作机制，明确审委会主要讨论决定重大、疑难、复杂案件的相关法律适用问题，不再研究个案的事实证据问题。

法院内设机构改革是司法改革中的“硬骨头”。吴在存介绍，北京四中院摒弃行政化管理模式，大幅压缩内设机构数量，实行扁平化管理，探索构建四大工作平台：依托审判委员会，构建审判业务综合管理平台；依托法官委员会，构建法官执业综合管理平台；依托司法服务办公室，构建内外司法服务综合管理平台；依托综合行政办公室，构建审判保障综合管理平台。

“涉及法院管理的50余项工作职能被集中整合到上述4个平台之中，有效减少了管理层级，提升了管理效能，为执法办案这一法院工作中的第一要务提供了便捷、高效的保障。”吴在存表示。

“以前除了办好手头的案子，还有许多繁杂的辅助性、事务性工作要做，在一定程度上分散了法官的办案精力，而现在像庭审排期、联系当事人这些辅助性、事务性工作都交给助理，法官从过去繁重的事务性工作中得到了解放。”北京四中院行政庭法官张立鹏对记者说。

院、庭长开庭审案在两家跨区法院也已成为常态。据了解，上海三中院明确规定院、庭长带头办理疑难、复杂、新类型案件，并提出办案数量要求。两年来，院、庭长办案1120件，占案件总数的35.74%。而北京四中院院、庭长办案数量也达到全院案件数量的25%。

不足一：

直辖市设跨区法院典型意义不够

“受理案件数量大幅增加，上诉率在持续下降，实质化解矛盾的比例稳步提高，表明跨区法院比较好地解决了行政干预司法的问题，确保了司法审判的独立与公正，也使得老百姓特别是行政诉讼中原告的权利得到了切实保障。老百姓因而更信赖跨区法院，法院本身的司法权威也树立起来了。”中国行政法学会会长、中国政法大学副校长马怀德如是评价跨区法院所取得的“成绩单”。

中国社会科学院法学研究所研究员翟国强指出，设立跨行政区划的人民法院有助于使法院在审判工作中摆脱地方保护主义的干扰，居于更加中立、超脱的地位，有助于实现公正裁判。

不过，马怀德也指出，当前跨区法院“跨得不够，范围有些过窄”。他解释，当前两家跨区法院都是在直辖市设立的，由于直辖市的中级法院在案件管辖上基本都是跨区域的，这样跨区法院就显得典型意义不够。

“在直辖市以外的省区设立跨区法院既是必要的，也是可行的。”马怀德建议建立跨省、跨市、跨区县的三级跨行政区划法院，这样可以进一步释放司法体制改革的能量，有效解决当前司法体制所积累的问题，对于摆脱地方干预、提高司法权威，尤其是化解纠纷矛盾，增强司法公信力，赢得社会公众特别是当事人信任意义重大。

吴在存也认为北京四中院可以在区域范围内管辖的基础上“跨”得更广。他表示，在推进京津冀协同发展战略实施和行政案件跨行政区域集中管辖中，应将部分京津冀地区的特殊重大案件逐步纳入跨区法院管辖范围，将其打造成为“区域纠纷解决中心”，充分发挥跨区法院摆脱地方保护和行政干预的独特功能作用。

记者在调研中还了解到，当前，跨区划法院是在铁路运输中级法院的基础上成立的，属于“一套人马、两块牌子”，其中上海三中院还与上海知识产权法院合署办公，是“三块牌子、一个机构”。由于铁路运输中院在人员、级别等方面所存在的问题，跨区法院如一些人士指出的有些“先天不足”。“在案件量不是很饱和的情况下，在管辖上暂时可以合在一起。随着案件的增多，从长远看还是要分开的。”马怀德表示。

不足二：

法律等相关配套措施跟不上

那么，为什么不在省、自治区设置跨区法院？马怀德解释，因为人民法院组织法、地方人大和政府组织法的相关规定还没有与此项改革完全衔接起来，改革的法律保障还不足。他建议加快修法，为增设更多的跨区划法院提供法律支撑。

根据我国宪法规定，人民法院有两种类型：地方各级法院和专门法院。专家指出，当前，设立跨区法院的司法改革究竟如何选择定位，以及跨区法院与人民代表大会之间究竟如何确立产生关系，都需要从理论上认真研究，在此基础上再对我国人民法院的组织体系进行整体规划，科学设计。

翟国强表示，如果要在全国范围内普遍设立跨行政区划的中级法院，立法机关应尽快完善相关法律，保证这项改革措施于法有据。

不久前，最高人民法院增设的第三、第四、第五、第六巡回法庭陆续成立。作为最高法院的派出机构，巡回法庭的重要职能之一是审理跨省重大行政和民商事案件。有专家表示，当前巡回法庭在全国的布局已初步形成，未来可以考虑修改相关规定，将巡回法庭“改造”成为跨行政区划法院的上诉法院。

需要特别指出的是，当前跨行政区划人民法院的管辖案件并不局限于行政案件，也包括了其他类型的案件，比如一些涉及地方利益及重大民生利益、带有公益诉讼性质的重大民商事纠纷。但是，究竟哪些具体类型的案件该由跨区法院管辖审理，尚无明确的法律规定。

不少法院内部人士表示，当务之急是继续完善跨区法院管辖制度，厘清一般管辖与特殊管辖的关系，将易受地方干扰的行政诉讼、重大民商事案件等均交由跨行政区划法院管辖，实现探索构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”的目标。

“上述问题的最终解决，需要对组织法和诉讼法进行修改完善，将跨区法院的设置和管辖范围法定化。”翟国强说。

此外，跨区法院在司法机制上的改革能否与上级法院、其他法院有效衔接，也在考验着这项改革能否持久地推行下去。

“跨区法院作为一个综合改革试点法院，中央给了很多政策，搭建了很好的平台，为创新发展提供了很好的机遇，难能可贵。”吴在存表示。同时，他也坦言，改革过程中也面临很多压力和挑战。比如，北京四中院从建院之初就采取全新的扁平化运行模式，大幅压缩了综合职能部门人员的比例。一个综合职能部门往往要对应上级好几个部门，有时连会都开不过来。通过购买社会服务来作为必要补充是当务之急。

“只有上下联动、整体推进、衔接配套，才能把改革的整体效应体现出来。否则，如果定力不强，很容易回到老路子上去。”吴在存说。

延伸阅读

其他国家的跨区法院

国外法院的设置一般都不与行政区划严格对应，即便在地方法院或州法院范畴内，法院也并非与地方各级行政区划完全重合。因此，国外并不存在我国司法体制中具有普遍性的行政区划法院。

美国属于联邦制国家，就联邦法院系统而言，存在联邦地方法院、联邦巡回法院和联邦最高法院，其中，联邦地方法院和联邦巡回法院的设立并非完全与联邦州和联邦特区相对应。

德国也属联邦制国家，普通法院系统包括地方法院、地区中级法院、州高等法院和联邦最高法院，其中，地方法院、地区中级法院的设立并非一一对应于相应的行政区划。

法国是单一制国家，其普通法院体系分为初审法院、上诉法院和最高法院，作为民事初审法院的大事法院和作为刑事初审法院的重罪法院都是省内跨区域设置，而上诉法院的管辖则涵盖多个省。

日本也是单一制国家，其普通法院系统包括简易法院、地方法院、高等法院和最高法院，其中，高等法院跨都、道、府、县设置，跨区划管辖地方法院的上诉案件。

（本报记者靳昊）

来源：光明日报、新华网2017-01-12