原标题：预算实时在线监督系统自动预警分析

人大报告

在昨日召开的中山市第十五届人民代表大会第一次会议上，市人大常委会代理主任王远明作了《中山市人大常委会工作报告》，报告总结了本届常委会五年来的工作情况，并提出了新一年主要工作的建议。

近日，中国社科院国家法治指数研究中心，以中山市人大为样本，以地方人大推动民主法制建设的探索、成效与展望为题，在《国家智库报告》2016年第60期，全面总结了中山第十四届人大常委会的履职实践。书中明确，中山市人大在我国地方人大中具有很强的代表性，是研究我国地方人大工作和建设的一个很好的样本，很多实践经验值得推广。

立法

制定地方性法规实现历史性跨越

“过去五年，在市委的正确领导下，市人大常委会切实履行宪法和法律赋予的立法权、监督权、决定权、人事任免权，全面完成了市十四届人大历次会议确定的目标任务”，谈及过去五年的工作，市人大常委会代理主任王远明首先介绍了本届市人大持续推进民主法治建设工作的相关情况，“坚持把深化民主法治领域改革摆在人大工作的突出位置，积极争取并履行地方立法权，加大执法检查的力度，切实尊重和维护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治城市、法治社会、法治政府建设，促进城市治理体系和能力现代化”。

据中国社科院国家法治指数研究中心主任、法学研究所研究员田禾认为，中山市是珠三角重要的制造业和现代服务业城市，多年来中山市利用其区域、人文、统战优势促进协调发展，创造了令人瞩目的成绩。“经济高速发展的背后，存在着社会治安、城市建设、文化教育、医疗卫生、社会管理等问题。中山市通过努力，激发了很多创新方案解决上述问题。比如，在社会治安方面，中山市通过‘全民治安’打造‘平安中山’；在医疗方面，通过‘事前公安介入避免冲突，事后第三方调解化解纠纷’的方式达到了‘无医闹’；在环境保护方面，中山市通过雨污分流解决水污染问题”。

但这些改革措施大多数是领导集体会议决定，并以文件形式层层下达，贯彻落实。这种通过红头文件下达政府指令的工作模式应当被逐步舍弃，据田禾表示，首先，红头文件不稳定，极容易随着领导班子的更迭而发生变化，不仅影响政策推进的持续性和长久性，而且将严重降低政府公信力。其次，红头文件易违法，由于出台红头文件过程中缺少科学论证和民主表决，造成很多红头文件内容规定不合法或与上位法相抵触。因此，中山市高度重视地方立法权申报和地方立法筹备工作，将其列入中山市全面深化改革的主要任务予以推进，明确由中山市人大常委会全面统筹开展。

据王远明介绍，2014年6月，中山市委作出关于争取地方立法权、深化民主法治领域改革的重要战略部署，常委会立即成立专项工作组贯彻落实。“从争取纳入赋予地方立法权的较大市的范围，到争取比照赋予地方立法权的地级市范围，常委会做了大量卓有成效的工作。我市提交的论证报告得到了省人大、中国社科院乃至全国人大的高度重视和大力支持”。据王远明介绍，2015年5月28日，根据全国人大和省人大常委会的有关规定，中山市可以开始围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。“这是我市地方政权建设实现从立规向立法历史性跨越的重要标志，对于优化地方法治环境，促进社会和谐善治，提升城市综合竞争力，意义重大，影响深远”。

据介绍，为确保立法工作开好局、起好步，市人大设立法制委员会，市人大常委会设立法制工作委员会并组建了地方立法研究院、咨询专家库和基层联系点，健全了地方性法规立项办法、立法论证和评估工作规定等制度，“形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局”。先后制定了《中山市水环境保护条例》、《中山市制定地方性法规条例》和《中山市供水用水条例》。此外，《中山市电力设施保护条例》已经完成二审，一批立法项目正在陆续推进。在常委会的推动下，市政府也在积极开展政府规章的立法工作，先后制定了《中山市房屋安全管理规定》、《中山市公路管理规定》和《中山市历史文化名城保护规定》。

基层建设

持续推进基层人大建设　破解镇人大监督难题

那么，本届市人大常委会在全国范围内做了哪些首创性的工作呢？对此，王远明介绍说，这可以体现在“持续推进基层人大建设”方面，“常委会主动作为，在法定框架内先行先试，2013年制定全国首部镇人大监督工作办法并下发相关指导意见，2016年制定常委会派出机构工作办法，注重理顺基层人大与党委、政府的内在联系，填补基层人大监督制度的若干空白，基层人大工作得到进一步加强”。

“首先是努力破解镇人大监督难题”，据王远明介绍说，通过成立各镇人大法制、财政经济、城乡建设、农村和社区、教育和卫生等专业代表小组，在闭会期间开展执法检查及听取政府职能部门专项工作报告的形式，把镇人大监督工作落到实处。同时，成立镇人大预算审查委员会，在审查批准年度预算的基础上，闭会期间会同财政经济代表小组加强对预算运行的审查监督。“省人大主办的《人民之声》对我市制定和贯彻镇人大监督办法的实践进行了系统分析，并重点推介了小榄、三乡、东凤、神湾等镇人大在加强重大事项决定、强化预算管理、组织代表开展联系群众工作等方面的经验。”据介绍，小榄镇还根据本镇的实际，相应制定了镇人大监督办法，进一步细化了工作要求，其经验做法在全省人大监督会议上得到肯定。

而在开展民主测评工作方面，王远明介绍说，常委会明确将镇政府及其职能部门、上级国家机关派驻镇的部门列入镇人大的监督对象，着力解决过去对垂直管理部门监督不到位的问题。“在镇人代会期间，全体人大代表通过无记名投票的形式，对上述职能部门在贯彻法律法规、办理代表议案建议、工作作风和效能等方面的情况开展年度测评，强化测评结果的刚性约束，促使被监督对象不断加强和改进工作。”他举例说，南朗镇坚持每月开展代表视察活动，加深代表对职能部门工作的了解，增强民主测评结果的说服力。东升和南头镇则把当年度测评分数排后的职能部门列入年内重点监督对象。古镇镇在民主测评后及时组织分数排后的职能部门召开整改座谈会，并跟踪督办，限期整改。

最后，则是完善人民代表大会工作规则，规范镇人大机构的设置，推动配备各镇人大专职主席。“常委会在各区设立工作委员会及办公室，推动人大工作向经济社会各个领域延伸，不断强化工作监督。坚持通过联合开展执法检查、业务培训、专题调研及召开分片座谈会等方式，密切与基层人大的沟通联系，及时指导基层人大围绕党的中心工作开展代表活动，切实回应基层人民群众的社会关切”。

监督

预算审查监督将作为典型经验在今年全国“两会”推介

在前述中国社科院国家法治指数研究中心，以中山市人大为样本撰写的文章中，南都记者读到了人大监督“全域化”的概念。对此，田禾认为，任何领域的改革，都是一个系统工程。这意味着对该领域内的各个方面、各个层次、各个关系、各个环节、各种要素，需要从全局的视角予以统筹协调和观照，拒绝死角。“目前，中山市人大在监督过程、方式、主体要素等方面，已形成了一个自洽的、较为完整的体系。监督权在不同环节、通过不同方式、经由不同主体行使，产生了叠加效应。这一理念与中山市在区域发展方面的要旨相一致，堪称人大监督领域的‘全域中山理念’”。

在持续推进监督工作规划化、体系化、精细化建设方面，具体来说，王远明举例说，如细化预算审查监督方面，“预算作为公共财政的基石和国家治理的重要方式，与法治、民主、权力等基本价值密切相连。为进一步推动预算监督精细化，常委会认真贯彻新修订的预算法，不断探索人大预算监督新路，切实保障科学民主财政体制。及时制定预算审查监督办法，完善预算体系，规范编审程序，细化编制管理，在一般公共预算的基础上，明确把国有资本经营预算和社保、土地等基金预算全面纳入年度预决算审查监督范围，并把各区办事处预算纳入监督范畴，实现了综合预算监督向全口径预算监督的跨越”。

此外，据介绍，在市人大机关设立预算监督查询室，以互联网和大数据为依托，整合多方力量，构建以常委会为主导的预算实时在线监督联网系统，把发改、财政、审计、社保、国资等相关单位的有关预决算运行数据纳入查询监督范围，设置系统自动预警分析功能，制定系统相关使用管理制度，进一步推进全口径、全过程、全方位预算监督。据王远明在人大常委会工作报告里提出，其将作为我省典型经验之一在今年全国“两会”期间进行推介。

另一方面，在规范专项工作监督方面，王远明介绍，在听取和审议市政府关于住房保障、综合交通系统规划与建设、专利保护、农业面源污染防治、困难群众解困帮扶等专项工作情况报告后，常委会在组织深入调研的基础上，提出了审议意见，并及时对研究处理情况进行评估，“推动相关问题有效解决。建立健全专项调研督办机制，针对群众反映强烈的省市重点项目征地拆迁问题，组织开展深入调研，摸清征地拆迁历史遗留问题的主要成因，提出意见建议并连续四年跟踪督办，有效推进一批历史遗留问题逐步得到妥善处理”。

如何健全监督工作体系？对此，王远明解读称，本届市人大常委会设立了中山市人大常委会环境和资源工作委员会，制定了生态保护工作监督办法，把市人大常委会城乡建设工作委员会更名为农村农业工作委员会，推进生态文明和“三农”工作。制定邀请华侨列席市人代会办法，凝聚海内外的力量促进经济社会建设。此外，建立市人大代表与常委会在线交流平台和人大代表联系群众平台，制定人民群众评议市人大代表工作意见，组织近400名市人大代表接受选区群众民主评议。设立市人大常委会信访办公室，畅通反映民意、倾听民声的渠道。“率先制定在监督工作领域开展第三方评估实施办法，引入第三方机构，先后对食品药品检验检测机构建设议案、农村道路桥涵建设议案的办理情况，以及城市大气污染防治工作成效、预算实时在线监督联网系统等项目进行评估，为常委会审议议案办理情况和专项工作报告提供专业参考依据，增强常委会审议的科学性、针对性和实效性”。

履职

联合深圳市人大常委会推动深中通道项目加快立项建设

本届市人大常委会是如何提升代表履职能力的？对此，王远明介绍称，充分发挥代表在管理地方国家事务中的主体作用，在全省率先把省市人大远程视频交流系统延伸到镇人大，组织人大代表远程列席省、市人大常委会会议，参加省市人大立法调研和执法检查，不断拓宽代表知情知政渠道和履职活动领域。“重视代表培训工作，增强代表行使管理国家权力的政治责任感，不断提升代表履职能力。坚持围绕督办重大民生工程和民生议案，在市人大代表统一活动日组织代表集中视察。组织居住本市的全国、省人大代表和市人大代表开展视察活动，联合深圳市人大常委会组织居住两市的全国和省人大代表推动深中通道项目按照A 3方案加快立项建设。督促105国道沙朗至细滘大桥段改造工程、市镇两级食品药品检验检测机构建设、农村道路桥涵建设、推进饮水工程建设保障我市饮水安全等议案如期结案，得到社会各界普遍认可”。

此外，据介绍，切实抓好代表建议的跟踪督办，建立健全议案建议办理机制，着力推动建议办理由“答复型”向“落实型”转变。据悉，本届人大历次会议共收到代表提交的议案建议和批评意见691件，确定为大会议案4件、重点建议30件，一批关系经济和社会发展的重大问题、人民群众关心的热点难点问题得到了较好解决。此外，据悉，因为人大工作的开展，促进了政府建立健全民生财政体系，民生财政投入每年都确保在70%以上，民生事业取得长足进步。

在规范行使人事任免权方面，王远明主要提到了“建立宪法宣誓制度”。“切实按照地方组织法的有关规定，完善人事任免制度，严格任免程序，建立对‘一府两院’拟提请任命人员的初审制度，并向常委会会议提交初审报告。加强对拟任法律职务人员的资格和条件进行任前调查了解，把拟任人员的专业资质、工作作风、申诉控告和廉洁情况等纳入审查范围，维护人事任免工作的严肃性和权威性。建立宪法宣誓制度，规定市镇人代会及人大常委会选举或者任命的国家工作人员，以及市镇两级政府、市中级人民法院、市人民检察院任命的国家工作人员，在就职时必须公开进行宪法宣誓，增强被任命人员的宪法意识、责任意识和公仆意识”。

推动依法行政

通报政府部门行政诉讼案件败诉情况和负责人出庭应诉情况

本届市人大在大力推动依法行政方面做了哪些工作？对此，王远明介绍，早在2012年，常委会就作出了争创法治广东建设示范市的决定，并切实发挥主导作用，推动创建工作不断深化。多次听取和审议市政府关于依法行政、禁毒工作、平安中山建设等专项报告，推动社会综合治理和开展行政复议委员会试点改革，建立行政处罚自由裁量权标准化管理及监督系统，全面提升城市整体法治水平。“发布法治建设年度报告，通报政府部门行政诉讼案件败诉情况和负责人出庭应诉情况，督促市政府及其职能部门提升运用法治思维和法治方式解决问题的能力”。据介绍，注重在法治框架下解决基层矛盾，对拆迁安置、农村股权纠纷、外嫁女权益问题等多发矛盾持续跟踪督办，促使一批矛盾突出案件得到化解。

另外，制定了规范性文件备案审查办法，变被动审查为主动审查，把合法性与合理性审查统一起来，对与上位规定不一致的条款，经主任会议研究后向市政府提出修改或废止意见，做到有件必备、有备必审、有错必纠。推动政府开展规范性文件自查，逐步清理法律法规没有明确要求的行政审批前置条件和内部规定，五年共废止规范性文件597件，修改后重新公布184件。

在促进司法公信力提升方面，据王远明表示，市人大常委会大力支持司法体制改革，强化司法工作监督。“制定律师执业权利保障办法，深入开展普法宣传，对公证工作进行专项调研和监督。作出关于加强人民法院民事执行工作决定，明确相关责任主体的职责，努力破解民事执行难问题。通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查和专题调研等举措，进一步强化刑事审判、诉前联调、行政诉讼及民事行政检察、刑事检察、查办和预防涉农领域职务犯罪等专项监督，推动司法机关严格执法、依法办案，促进司法公正、司法为民。”据介绍，在常委会推动下，市法检两院认真履行审判职能和检察职能，坚持惩治犯罪与保障人权并重，着力维护社会公平正义，司法审判和诉讼监督的质效全面提升。

五年工作数据

●5年来，中山市共召开8次人代会、45次常委会会议、5 3次主任会议、12次法制委员会会议。

●制定地方性法规3部，制定或修订规范性文件25件，审查市政府报备的规范性文件110件和政府规章2件。

●听取和审议“一府两院”专项报告6 8项，作出决议决定10 2项，依法任免国家机关工作人员9 4 3人次。完成重点领域改革12项。

●开展执法检查20次，组织专题调研并向“一府两院”转送意见建议报告78项。受理市民来信来访2736件(次)。

建议、议案办理情况

●市十四届人大七次会议及闭会期间，人大代表提出的建议、批评和意见(以下简称建议)8 2件，议案转为建议处理的3 5件，闭会期间收到建议1件，共有118件建议。

●其中113件交市政府承办，3件交市委部门办理，2件交市人大常委会工作部门办理。6件作为重点建议，由市政府领导牵头办理，市人大常委会领导和相关机构重点督办。

●目前，118件代表建议已经全部办复，满意的115件，满意率和基本满意率为100%。

人大代表换届

依法选举产生市十五届人大代表共4 3 3名、各镇十六届人大代表共1373名。其中，市人大代表连任106人，占24 .48%。

统筹：南都记者严铧　采写：南都记者肖伟

来源：南方都市报 2017年01月12日