原标题：环境立法需站上“生态保护”新高度

继去年修订的《大气污染防治法》于今年1月1日起实施后，我国《水污染防治法》又迎来了大规模修订。截至6月30日，《水污染防治法（修订草案）（征求意见稿）》的意见和建议征集工作已经结束。

近年来，我国的环境资源立法得到了较快发展，初步做到了有法可依、有章可循，为保护和改善自然资源和生态环境发挥了重要作用。与此同时，执法却在一定程度上陷入低谷，出台的法律、法规尚难以全面渗透到人们的生活领域中，甚至出现了严重超前和滞后并存的现象。

防治长效机制待加强

从20世纪70年代末至今，我国的环境立法经历了从“无法可依”到“立法体系已基本完成”的阶段。目前，除了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等5部污染控制法，以及《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源保护法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等9部自然资源保护法外，还有为数众多的行政法规、地方立法，仅环境标准就有360项之多。

正在修订的《水污染防治法》于1996年颁布施行，之后，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放总量居高不下致使水体污染相当严重，城乡居民用水安全存在极大隐患。特别是2007年以来，各地的水污染事件接连发生：太湖、巢湖、滇池先后爆发蓝藻污染，江苏沭阳因上游水污染导致数十万人断水，安徽、甘肃、陕西、河南、内蒙古、河北等省区的江河湖泊受到重度污染，严重影响居民的饮水安全。

2008年6月1日，修订后的《水污染防治法》开始实施，“新法”本着“以人为本”的指导思想，加大了政府环保责任，强调地方政府有确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物、分配总量控制指标、制定或适时修订地方标准，调处跨行政区域的水污染纠纷、合理规划工业布局，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率、划定饮用水水源保护区等责任。同时，加大了企业违法成本，强调“重典”治污。此外，还首次引入了公众参与机制，强调保障公众对环境的知情权。

然而，“新法”在接下来的几年中仍然碰到问题。记者从6月30日全国人大常委会专题调研组向十二届人大常委会提交的关于水污染防治法实施情况的调研报告中，看到这样的表述：当前水环境保护压力仍然较大，饮用水安全保障存在薄弱环节，农业和农村水污染问题未得到有效遏制，城镇污水处理设施建设运营比较困难。水污染防治长效机制有待进一步完善。环保执法监管任务日益繁重，但环保部门执法力量越向下越薄弱，呈倒“金字塔”状，尤其是乡镇环保部门缺乏执法力量，难以满足执法监管工作实际需要。对此，调研报告建议，强化基层监管能力建设，研究增设乡镇环保机构，下沉环保监管力量，实现执法监管全覆盖。

可操作性差是“硬伤”

业内专家一致认为，现行环境法律规定过于原则性，理论性有余，实践性不足，缺乏可操作性。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授常纪文表示，长期以来，环境立法受“宜粗而不宜细”指导原则的影响，环境法律法规原则性、法理性、概括性款较多，具体性、执行性、实践性规定较少，法律的可操作性差，执法随意性大，执法标准不一致。许多环境法律都过于原则化，缺乏配套的法规、规章和实施细则，突出表现在有关环境法律责任的规定上，仅指出违反环境法应承担行政责任、民事责任、刑事责任，但到底哪些属于行政、民事、刑事责任内容，违法者又在哪些情况下分别承担这些责任，如何强制违法者对环境所造成的破坏或污染后果相当承担责任等内容，都没有明确规定。

例如，现行《水污染防治法》第10条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”在规范如何检举、如何表彰、如何奖励的问题上，各地就缺乏实施细则，导致一地一个办法。再比如，《清洁生产促进法》第16条规定：“各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。”违反了如何处罚，并没有下文。

环境立法的另一明显不足则体现在缺少相关法规和其他部门法的配合与支持，也导致法律的可操作性不强。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为，当前各种立法规定之间缺乏协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规的规定比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。比如，《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定。

从现实情况来看，立法的效果并不理想，还有一个主要原因在于环境与发展相结合的立法本应平衡体现在环境与经济等立法之中，但目前经济立法中极少反映环境问题，环境与经济发展相结合往往要环保部门来抓，经济部门处于被动地位，似乎只有环保部门才有责任将环境问题纳入发展进程。

王灿发还提出，当前不同部门、级别和层次的立法规定自相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法，对同一管理对象的规定应当相互协调和一致，特别是关于管理机构的规定，如果授权不一、互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。综观我国关于环境管理体制的规定，时常会出现不同部门的规章相矛盾、不同级别和层次的立法不一致的现象，从而导致法律的执行效果大打折扣。

以“生态文明”指导立法

综观我国环境立法的总体现状，目前仍存在重污染防治、轻生态保护的现象。与污染防治法规的纷繁复杂相反，生态保护方面的法规却寥寥无几、屈指可数，且很少得到认真执行；重“点面治理”，轻区域治理。忽视了自然界中事物的相关性及环境的整体性，将各环境要素看作是孤立的，违背了自然界的生态学规律；重末端控制，轻全过程控制。

常纪文表示，在生态文明建设时代，环境法应当发挥协调和促进政治、经济、社会和文化发展的积极作用，提高发展的品格和品质。为此，我国的环境法无论是立法还是研究，定位要准，站位要高，方法要妥，措施要实。遗憾的是，现行的立法和研究离这些要求还有差距。为此，环境法界应当反思，从最基本问题梳理起，针对问题寻找对策。在法律和法学的大框架下，环境法界应以环境资源科学、经济学、伦理学、社会学为基础，构建与传统法和传统法学既融通又具有相对独立意义的环境法和环境法学体系框架，为生态文明建设营造良好的制度动力基础。

北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞表示，健全和完善生态文明建设立法体系的基本方略应站在生态文明的高度，对现行立法体系进行生态化的改造。树立生态化保护的立法理念，最重要的就是在法律上确认和保护环境权。

杨朝霞表示，所谓环境权，是指公民、法人等对良好环境质量这种生态产品所享有的权利。环境权是人权在生态文明时代的标志性权利；环境权能为公众保护环境提供更为切实有力的制度管道，进而壮大公众参与环境保护的巨大力量；环境权直接以环境质量这种生态产品作为客体，以停止环境侵害、恢复环境质量、生态损害赔偿等作为侵权责任形式，有利于直接、彻底地保护环境利益，也有利于更好地保护与环境相关的人身和财产利益。

截至目前，世界上已有美国、俄罗斯、韩国、菲律宾、土耳其、刚果等60多个国家在宪法和环境法中确认了环境权。可以说，环境权的法律化已成为世界环境立法的大趋势。

当前，在环境立法的研究中亟须转变“经济中心”的指导观念，要以“生态中心”思想指导立法。“生态中心”对“经济中心”的取代，意味着整个社会生产都要与生态的和谐相适应。一方面，要与自然生态相适应，就必须对人口的过度增长加以限制，用法律措施调节人口规模，防止过量的人口对自然环境的巨大压力，以实现良性循环。另一方面，要与自然生态相适应，就必须对物质生产的过度增长加以限制，使经济发展在和谐有序、生态良好的轨道上运行，并通过经济的发展和科技的进步提高人们对生态的反馈和修复能力。

来源：《中国商报》2016-07-08