“国家安全法不仅拓展了国家安全的范围，而且扩大了维护国家安全的法律责任主体范围，使得维护国家安全工作具有了全民性的法律基础。”

“阅读立法并不是强制阅读，而是属于政策引导，通过立法来规定政府为阅读创造的条件，同时增加社会公众的阅读意识，从而实现全民阅读的目的。”

“领导干部带头学法守法是关键，为了提升普法的效率和确定普法的责任，需要加强和完善普法考核评价机制，时机成熟后可考虑进行相关立法。”

在4月中下旬，连续而来的国家安全法、阅读立法、“七五”普法热议话题备受关注，尽管话题横跨了多个领域，但中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏研究员在接受《法制日报》记者采访时从立法角度进行的解读总能切中要点。

莫纪宏不仅身兼北京市法学会立法学研究会会长等多个社会职务，还担任了几十个中央及北京市和地方国家机关的立法顾问。在长期从事立法研究的莫纪宏看来，法治思维应用于所有立法领域，正是依法治国背景下应有的思维方式。

专家立法民主立法相辅相成

2007年，莫纪宏从自己的立法经历出发，将多年来参与立法工作的几部专家建议稿进行整理，汇编成了一本名为《为立法辩护》的书并出版。

“书名有点噱头的味道，其实就是我多年立法工作的总结，主要是想谈一谈用什么样的思路去立法。”回忆起这本书时，莫纪宏摆了摆手说。

在莫纪宏看来，“为立法辩护”是一件非常复杂的工作，也具有不同层面的含义。在现代民主法治社会中，立法首先要反映民主价值的要求，因此，“为立法辩护”实际上是为了民意辩护。当然，民意不可能自发和自动地形成，必须要有立法专家在实践中去归纳和总结，提炼出一些本质的东西，然后通过立法程序进入民意领域。

由此可见，专家立法和民主立法实际上是现代立法制度的正当性基础，两个方面是相辅相成的。没有专家立法，民主立法就没有立法的动力机制，立法的科学性也很难得到保证；没有民主立法，再好的立法建议案也可能不符合民意的要求，可能在实践中违背大多数人的意志和利益。所以，两个方面不可偏废。

“正因如此，立法时起草的原始稿特别重要，立法要点的明确、调研工作的开展、行业内形成意见、公开征集公众意见等步骤都要比较慎重。立法要体现人民的意志，但有时候这种意志是对立的，这就要求在立法过程中进行协调，最终形成大家都能接受的规则。”莫纪宏说。

在制度上建立一套完善体系

参与上百部法律、法规的起草和咨询工作——这是莫纪宏的立法成绩单。

参与过语言文字法、戒严法、国防法、立法法、人口与计划生育法、原子能法等法律的立法论证及咨询工作，担任过防震减灾法立法起草小组成员……从莫纪宏的立法履历中不难发现，其参与过的法律法规横跨了多个领域。

在莫纪宏看来，在面对一个社会领域的法律问题时，在庞杂的立法中，自己需要做的就是在立法过程中，用法治思维来推动这些领域制度的完善。

“以防震减灾为例，除了有技术性等方面的规定，更重要的是如何在制度上寻找一些解决问题的办法。比如说像震前的监测预报、预防制度，应急期间比较好地有效地组织应急的运行机制，地震之后比较健全和完善的灾后重建机制。”莫纪宏认为，只有在制度上建立起一套比较完善的体系，才能将灾害降至最低。

“我曾经是防震减灾法立法起草小组成员，虽然我不是地震专家，但防震减灾这个领域在法律上会有一些问题要解决，我的任务就是从立法层次总结现有的经验，用法律的语言表达出来。当然，我也要有这方面的知识和兴趣，不然也没办法表达这方面的要求。”莫纪宏说。

依宪立法是依宪治国出发点

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“使每一项立法都符合宪法精神”的要求，在莫纪宏看来，要实现这一要求，必须坚持依宪立法。

当前，贯彻落实依宪立法的要求，关键是要坚持立法必须于宪有据，不论是何种性质的立法机关，在制定任何性质和形式的法律法规规章时，都要有明确的宪法意识。

莫纪宏认为，如果是立法权限直接来自于宪法授权的立法机关，其制定每一项法律规范时都应当有明确的宪法文本上的依据。如果是其他性质的立法机关，在制定法律规范时，必须明确自身立法权的来源，如果是授权立法，则必须要严格地依照授权者的要求立法，特别是要通过立法有效地贯彻宪法精神，保障宪法实施。

莫纪宏特别提到了兵役法，第一条明确，根据中华人民共和国宪法第五十五条“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”和其他有关条款的规定，制定本法。“这种将依宪立法具体化的表述比较规范，也彰显了立法机关的权威。”

“立法机关有没有宪法赋予的立法权？这部法律该由哪个立法机关来制定？根据宪法的哪个条款制定？依宪立法如果上升到制度层面，就要考虑这些问题。”莫纪宏说。

莫纪宏建议，在贯彻依宪立法要求的过程中，还应当加大对违宪的法律法规的监督和审查力度，要对针对不特定公众生效的抽象性质的立法行为进行合宪性的有效控制，要将一切不合宪的法律规范和行为规则扼杀在萌芽状态或者及时清除、消除其产生的不利影响。

立法法第九十九条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

“对于立法的监督，最重要的就是合法性审查和合宪性审查。立法法对于合宪性和合法性的审查规定，完善和强化了立法审查监督机制，有利于维护宪法权威，保障法律的合宪性。”莫纪宏说。

来源：《法制日报》2016-05-03