原标题：民用无人机监管亟需建立统一登记制度

无人机“黑飞”很可能影响到正常的军民航飞行，不仅妨碍空防、空管秩序，也可能造成更严重后果。

业内人士建议，目前亟需由政府监管部门、研究开发者、生产企业等单位讨论明确无人机的分类标准，实行身份识别，设立专门监管机构建立统一的数据库对无人机销售进行登记，建立追查制度，解决“黑飞”问题

□本报记者陈磊

一架无人机因“黑飞”被空军某部迫降。

11月18日，空军新闻发言人申进科介绍，空军及时处置了一起发生在河北省涿州市的无人机“黑飞”事件。

近年来，随着民用无人机快速“飞”入民间，无人机“黑飞”也在频繁干扰正常的空中秩序。

一直关注无人机发展的首都师范大学教师傅添博士告诉《法制日报》记者，无人机“黑飞”，正是由于我国目前尚缺乏无人机分类标准和统一登记数据库，难以对“黑飞”无人机进行身份识别和追查。

无人机发展迅猛属性仍存争议

“什么叫无人机?”

每次听到有人问起这种问题，北京市民吴迪都会不厌其烦地向对方解释:“无人机就是一种‘遥控飞机’，是利用无线电遥控设备控制的一种不需人驾驶的飞机，能够用于航拍等多种用途。”

雪白的机身，四个螺旋桨，配有一个正方形的手柄，上面可以插上手机或IPAD等电子设备……这就是吴迪买的一款无人机。

“这款机器配有4K画质的照相摄像，实时高清传输，还能做到两公里的超远距离遥控……”今年29岁的吴迪自小便对航模非常感兴趣，3年前无意中被朋友带进无人机这一“坑”，自此便“深陷其中”。

公开资料显示，无人机的历史最早可追溯到20世纪20年代左右，但因为昂贵的价格再加上相对复杂的操作，无人机一直只是非常小众的“高端模型”，因为玩友太少，圈里人几乎都相互“有所耳闻”。

中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA)执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝说，根据协会统计，包括研发、生产、运营在内，我国目前共有300家至400家民用无人机企业，从业人员超过万人。

无人机在民用方面的应用越来越多，如今它已广泛应用于公共安全、应急搜救、农林、环保、交通、通信、气象、影视航拍等多个领域。

《法制日报》记者点开一家购物网站，在搜索栏输入“无人机”三个字，按下回车键，搜索结果瞬间展现在眼前。按销量排名，一款标明“会飞的照相机”无人机产品的销量达到3800多台。

在该购物网站上，目前所售卖的无人机各式各样，这些无人机大多搭载摄像头，可以通过飞行实时录像。有些店仅一个月的销量就突破1000架。

民用无人机不仅在我国发展迅速，在全球范围内也是如此。

傅添在美国攻读博士学位期间，一直在关注着当地的无人机领域。据他收集的资料显示，在2014年，美国境内的飞行员目睹无人驾驶的飞行器共有238起，而今年截至8月9日，该数字就已超过了650起。

在2014年的6月和7月里，美国飞行员共遇到了16次和36次无人机。而在今年的相同月份里，次数已分别上涨至138次和137次，甚至在一万英尺的高空中都能看到无人机的踪影。

“科技的发展速度太快，给社会带来了挑战。”傅添笑着对《法制日报》记者说，这些挑战包括，到底什么是飞行器，该由哪个部门来管。

傅添表示，“模型飞机”算不算是真正的“飞行器”?在美国，各方争议非常大，美国航管局认为，现有的对“飞行器”的管理规范可以适用于模型飞机、无人机和遥控飞机。“客观来说，将无人机等同于常规的航空器固然不当，但若将其归类于传统意义上的‘模型飞行器’，似乎也有不妥”。

“黑飞”或可导致机毁人亡惨剧

尽管专业人士对“无人机”的管理属性尚有争议，但对于使用者来说，这些并不影响他们对无人机的使用，哪怕是“黑飞”。

何为“黑飞”?柯玉宝告诉《法制日报》记者，按照现行监管办法，无人机只能在低空隔离空域飞行，不能在融合空域飞行，且飞行要向空管部门申请飞行空域和计划，得到批准后才能活动。

“开车上马路必须得有驾驶执照，航空器要适航，也要遵守航空‘交规’。假如你明天飞，那么在前一天15时之前就需向所管辖区的航行管理部门申报你的飞行计划”。柯玉宝说。

没有申请飞行空域和计划、超出飞行空域，即“黑飞”。

11月17日下午，空军驻河北涿州某部直升机训练飞行时，在机场以西15公里处，发现1架低空飞行的无人机，经空军相关部门研判为“黑飞”后，迅速将这架无人机迫降于地面。

同时，空军某部派出地面小分队协助地方公安力量及时赶赴迫降地域，控制住涉事人员和无人机。经初步调查，这架无人机为北京某航空科技公司所有，当日未申报飞行计划。另外，还发现这家公司有多架无人机。

这已经不是“黑飞”无人机第一次“惊动”空军。

今年5月，新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州一家单位在未办理空域和任务审批手续，也未申报飞行计划的情况下，使用无人机进行航空摄影测量活动。

空军某部雷达监测发现不明空情后，及时做出多项应急处置措施，为确保空中其他飞行器安全，组织相关航空器进行了避让调配。

在掌握确凿事实证据的基础上，民航新疆管理局依据民用航空法相关条款对该单位作出了罚款2万元行政处罚决定。

今年4月13日，北京市平谷区人民法院判决了一起无人机“黑飞”案，涉案无人机在飞行时，被空军雷达监测发现为不明飞行物，北京军区空军出动直升机将其迫降。

在此次涉案的3名被告人中，郝某为北京国遥星图航空科技有限公司的飞行队长，乔某和李某为该公司的员工。

公诉机关指控，被告人郝某受公司总经理牛某的指派，在明知本公司不具备航空摄影测绘资质且未申请空域的情况下，于2013年12月28日指派乔某、李某、王某对河北一家测绘公司承接的项目进行航拍测绘。

乔某等三人均在明知自己不具备操纵无人机资质以及不清楚本公司是否申请空域的情况下，于2013年12月29日在北京市平谷区马坊镇石佛寺村南公路上，操纵燃油助力航模飞行机升空进行地貌拍摄。

此案中涉及的航模飞行机，展翼2.6米，机身长2.3米，在当天的飞行拍摄过程中，北京军区空军出动直升机将其迫降。事件发生之后，乔某、李某被警方控制，郝某经警方电话通知后于次日主动到案。

法院一审认定，郝某等三人违反民用航空管理法规，在未经有关部门许可且未取得无人机驾驶员资质的情况下，擅自操纵无人机进入首都空中管制区，造成严重后果，已构成过失以危险方法危害公共安全罪。

法院结合各项因素考量，分别判处郝某、乔某、李某有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

“这种违规飞行很可能影响到正常的军民航飞行，不仅妨碍空防、空管秩序，也可能造成机毁人亡的严重后果。”柯玉宝表示。

无人机管理亟需引入实名制

无人机“黑飞”事件多发，有观点认为，造成这种现象的原因在于，无人机监管制度仍不完善。

柯玉宝表示，目前我国对于管控无人机飞行的规定，主要包括2009年以来颁布的民用无人机空中交通管理办法、民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定等。

根据民用无人机空中交通管理办法，明确要求组织实施民用无人机活动的单位和个人，应当按照规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务，保证飞行安全。

此外，为了更好地规范无人机操作，2013年11月，中国民用航空局飞行标准司下发了民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定。

柯玉宝正是规定起草的参与者之一，他强调该制度的重要意义在于使中国的无人机进入了“持证上岗”的时代。

规定明确了三类无须证照管理的情形:在室内运行的无人机；在视距内运行的微型无人机(“视距内运行”即航空器处于驾驶员或观测员目视视距内半径500米，相对高度低于120米的区域内。微型无人机，是指空机质量小于等于7千克的无人机——记者注)；在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机。除以上三种类型，其他无人机驾驶员必须持证驾驶，纳入行业协会和民航局的监管之列。

2014年4月，中国民航局下发文件，授权AOPA负责无人机驾驶员的驾照考取和资质管理工作。

据柯玉宝介绍，目前全国共有34家无人机训练机构，截至2015年6月，已有700多名无人机驾驶员取得执照。

不过，中国社会科学院法学研究所副研究员杨延超认为，虽然我国针对无人机已经出台相关制度，但在无人机的销售、使用、流转情况等方面尚无制度安排。

傅添向《法制日报》记者表示，正因为我们现在无法对无人机实行身份识别，所以当发现“黑飞”无人机时，难以进行追查。

傅添建议，目前亟需由政府监管部门、研究开发者、生产企业等相关单位坐在一起，讨论明确无人机的分类标准，在明确无人机分类之后，建立相应技术标准，比如强制要求生产企业作为监管源头对无人机核心部件实行全国统一的电子编码，实行身份识别，设立专门监管机构建立统一的数据库对无人机销售进行登记，建立追查制度，解决“黑飞”问题。

这与官方思路不谋而合。

“目前中国航空器拥有者及驾驶员协会正在与空管委等相关部门研究制定类似‘无人机交规’的飞行管理规定。”柯玉宝透露，其中拟加入无人机实名制管理等内容，加大管控力度。

2015年10月，美国宣布对个人无人飞机进行注册备案制。美国运输部表示，将会建立一个备案制度，让无人机的买家和拥有者向美国政府部门提交无人机的必要信息，一旦发生事故，政府将根据信息追查到无人机使用者。

来自警方的人士同样持此看法。

四川警察学院副院长陈真认为，无人机应该列为特种设备范围，必须从生产、销售和使用方面都进行规范管理。例如在生产中应该有全国统一的序号，销售主体也必须申报，操作者更需取得相应资质。

来源：《法制日报》2015-11-25