原标题：《大气法》三审被指滞后专家吁请回炉再造

《大气污染防治法》(以下简称《大气法》)历时15年修订，于2015年8月24日报送全国人大常委会第十六次会议三审，不出意外，通过已成定局。

始于1987年的《大气法》曾先后于1995年、2000年作出过修改。本次修改于2006年启动，基于经济发展的需要，《大气法》修改一拖再拖。直到2014年12月，第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议并公开征求意见。

今年6月，全国人大常委会再次二审并公开征求意见。不过，每一次征求意见总会引来口诛笔伐。“初稿起草快10年了，那时的技术和现在的技术水平完全不同，快十年的初稿如何适应现在和未来发展需要？”多位参加过初稿起草的专家表示。

征求稿中存在的问题，导致“回炉重造”和“大修”的呼声并没有因为正在三审而减弱。

修改思路遭到质疑

来自全国人大8月24日的信息显示，全国人大法律委员会在二审草案公开征求意见期间，与部分地方人大法制机构进行了座谈，并于7月23日对草案进行了审议，8月18日再次审议，提出了九大修改意见。

“专家的建议基本没有采纳。”一位不愿具名的专家对三审草案表示。自一审草案公开征求开始，《大气法》的修改均遭到专家的诟病。

第十二届全国人大常委会委员、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅曾公开表示：“现在的大气法文本没有灵魂，没有主线。主要在于大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚，首先是总量控制与达标排放、质量管理之间的关系，然后是政府、企业和公众之间的关系。”

具体说，政府怎么负责？负什么责？环保部内部就得要先理清，不能这个司出这个想法，那个司出那个想法，法律问题上你得说清楚，以谁为主，或者相互关系是什么？不说清楚不是没法落实吗？

中国电力企业联合会秘书长王志轩算了一笔账。全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了；但是，如果要按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨，还有烟尘是55万吨；假设要按照“超低排放”要求，那么这三项污染物加起来则不得超过160万吨，当然，超低排放要求在时间和地域上有所差别。

而根据中电联的统计，2014年，全国电力烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至98万吨、620万吨、620万吨左右。换言之，全行业提前达到了“十二五”减排目标，但是却远远没有实现达标排放。

不同的减排要求对应不同的核查、监管、考评，互相之间还没有逻辑联系，不仅造成了企业的困扰，也造成了政府各个部门各行其是。“口号式条款太多，更像政策性文件而不像法律，无大错，也无大用，缺乏可实施性。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示。

始于1987年的《大气法》曾先后于1995年、2000年作出过修改。本次修改于2006年启动，基于经济发展的需要，《大气法》修改一拖再拖。直到2014年12月，第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议并公开征求意见。

8月24日，十二届全国人大常委会第十六次会议听取了全国人大法律委员会副主任委员孙宝树作的关于《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》审议结果的报告。据了解，本次对大气污染防治法的修订有望在本周末获得通过。

“争议技术”进入草案

机动车尾气污染治理也是本次《大气法》的重点。

中科院等机构的研究结果显示，城市中机动车尾气排放一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物分别占城市总污染物的60%～70%、40%～50%、30%～40%，并随着机动车数量的增长呈上升趋势，而其中超过一半来源于占机动车总量不到20%的高污染车的排放。

《大气法》一二审草案第二十八条关于遥感监测技术遭到了质疑。

该规定称，环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，有权通过现场检查监测、在线监测、遥感监测、远红外摄像等方式，对排放大气污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行监督检查。

三审中，有部门建议增加遥感监测等执法手段，对在道路上行驶的机动车进行抽测。8月24日，全国人大法律委员会提出经研究，建议增加规定：在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放状况进行抽测，公安交管部门予以配合。

车辆尾气遥感检测技术于上世纪80年代末开始在美国出现，目前已在北美、欧洲、东亚等国家和地区得到应用。

这一检测技术主要还是用于高排放车识别、清洁车豁免、I/M项目评估、车队排放特征调查、机动车排放清单建立、过境高排放车辆限行。更多的是用于排放特征研究，并没有作为执法工具。

北京、广东、江苏、山东等地已出台了有关机动车遥感检测的地方标准，不仅具体指标差别较大，甚至连机动车污染物排放量的计算公式都没有。

“大气污染防治要做到防、控、治，遥感检测技术既不能分析出机动车污染量，也无法控制污染量，更不可能是治理技术。”国家机动车污染防治专业委员会副主任颜梓清在接受《中国经营报》记者采访时表示，这个实际上是在推销产品，这个将来会形成腐败，一定要引起高度重视。“如果一个权利部门，或者是参与制定法律的人，通过他的权利，能够去推销产品，那对社会的危害大家可想而知，这是非常有危害的。”

《新车型式认证与在用车检测能力差异分析表》显示，目前机动车检测所采用的简易瞬态工况法可检测新车国Ⅳ标准项目中的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物三种污染物质量(克/公里)，而稳态工况法、双怠速法和遥测法均检测不出这些污染物质量。

去年10月24日，国家发改委等部委发布的《加强“车、油、路”统筹，加快推进机动车污染综合防治方案》(下称《方案》)提出，“2015年起，京津冀、长三角、珠三角等区域的地级及以上城市推行遥感检测法”。

北京市计划在2017年以前，新投入150套固定式遥感检测设备，新增20辆遥感监测车，对上路行驶车辆排放实施24小时监控；天津市去年引进1辆遥感监测车，最近又增加了8辆，并多次对超标排放、冒黑烟大型车辆(含过境外埠车辆)进行专项执法检查；银川、合肥、青岛、杭州、西安等城市也纷纷添置机动车遥感检测设备。

根据大气污染防治法的修订流程，稿子先由环保部呈报国务院，再由国务院呈报到全国人大常委会。从现实来看，大部分全国人大常委会委员们参与立法的环节，一般是从一审会接触一审稿时开始。“这相当于菜已大致炒成，再让评委们点评怎么修改再吃，这时基本已经晚了。”常纪文表示。

（常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所博士生导师）

来源：《中国经营报》2015-08-29