变化一旦开始，就不会轻易停止。作为司法改革的又一项重要举措，法院立案登记制改革意见正式面世后，迅速成为舆论关注的焦点，公众对此举破解立案难问题充满期待。

“立案登记制取代立案审查制的确是破解起诉难的妙方。”众多法学专家接受《法制日报》记者采访时表示，立案登记制作为破除民众告状难的重磅改革，不仅剑指法院立案难顽疾，保障公民诉权，还将有利于消减司法地方化，对司法改革产生深远影响。但必须正确理解这项改革举措，防止误读。

推行立案登记大势所趋

长期以来，人民群众对司法最不满意的一个问题就是：有案不立，有诉不理。司法实践中还不同程度存在拖延立案、人为控制立案、年底不立案、干扰依法立案等立案乱象。

根据现行的立案审查制，原告提出诉状后，法院首先审查把关这种单方提出的材料，经受理立案送达被告，才形成“两造对立”的诉讼格局。

“与此紧密相关的另一个特点是，法院单方立案审查往往基于不少有实质性内容的条件。”清华大学法学院教授王亚新解释说，当事人的起诉是否符合这些条件，本来可以在进入诉讼程序之后进行实体审理之前审查，或者在案件实体审理过程中一并审理，法院却经常在审查立案阶段，就简单地以不符合条件为由，将原告的起诉拒之门外。

他告诉记者，立案审查这些特点再加上一系列法律或程序内外的复杂因素影响，导致法院对立案受理的控制过于严格、过分谨慎，诉讼门槛过高或开门太窄，许多应当立案受理的案件未能进入诉讼程序，引发社会对告状难、立案难现象的不满。

“法院案多人少、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因，也导致法院有时选择性立案，将一些棘手案件拒之门外，立案审查制成为不予立案的最好理由。”中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红说。

中国人民大学法学院教授陈卫东表示，立案制度尽管只是庞大司法体系的一环，却是关乎人民群众能否顺利进入司法渠道主张并维护权利的关键环节之一，是走进司法过程的“门槛”。要想“努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”，就必然从现有国情出发、立足于司法实践，寻求设置妥当的立案制度。因此，在本轮改革中，推行立案登记制度成为大势所趋。

立案登记实为形式审查

按照改革意见，改立案审查制为立案登记制后，法院不再对起诉进行实质审查，仅对形式要件进行一般性核对，符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。

王亚新分析说，这意味着，法院对于原告提交的诉状原则上都予登记，送达被告之后，由被告对原告的起诉是否满足应当进入实体审理的条件提出辩驳意见，形成两造“攻击防御”的争议局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，对案件是否符合这些实质性诉讼要件进行审查。原告起诉阶段法院只对诉状做形式审查，具有实质意义的审查在案件登记并系属于诉讼程序之后再予以实施。

“司法作为纠纷解决的最后途径，是当事人人身权利、财产权利保护的重要机制，因此司法的大门应始终向公众敞开，不得故意设置障碍。”中国人民大学法学院教授刘计划认为，立案登记制降低诉讼门槛，从事前监管改为事后审查，既实现了当事人启动诉讼程序的诉讼主体地位，也是法治思维的体现--法治社会司法正义并非口号，而是可以让人民切身感受得到。

陈卫东表示，以保障公民权利为宗旨设计、运行国家司法权力体系，是确保司法权体现正当性、合理性和科学性的前提。立案登记制度着眼于解决司法实务中的突出问题，严格规范立案条件，逐步实现源头解决立案难，是提高我国司法公信力、维护社会稳定的有力举措。

“立案登记取代立案审查，并不意味着绝对没有审查，而在于审查限度。不少群众误以为，只要向法院提出立案，法院就必须登记立案。”熊秋红解释说，立案审查制下的审查为实质审查，而立案登记制下的审查为形式审查。前者在实践中演变为要求当事人立案前提供充分的证据，有时甚至要求达到法律所规定的证明标准，这就变相剥夺了当事人的诉权。

她告诉记者，立案登记制下，当事人仍然需要证明案件符合民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法等规定的立案条件，才能获得登记立案，只不过法院的审查转变为形式审查，即主要审查当事人提交的材料是否符合形式要件，不涉及案件证据充分与否。

另外，立案登记制旨在解决因非法律因素所导致的立案难，保障立案只服从法定标准，不受法律之外因素干扰。有案必立、有诉必理的前提在于，必须是依法应该受理的案件。对此，意见给出负面清单，违法起诉或者不符合法定起诉条件等4种情形，将不予登记立案。

民告官案将受直接冲击

多位法学专家表示，立案登记制改革对法院受理不同案件的影响并不相同。

关于登记立案的范围，立案改革意见列举了民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉、执行和国家赔偿案件实行登记立案的不同情形。刑事自诉、执行、国家赔偿案件由于种种原因，较少听到有关立案难的抱怨。与此相对，行政诉讼和民事诉讼反映出的告状难、立案难问题较为突出，尤其是民告官案。

王亚新说，自从1990年行政诉讼法实施以来，虽然也有过案件受理数增长较快的时期，但总的来看其发展受到种种制约，近年来法院第一审程序受理的这类案件每年只有十余万件。

然而，2014年修订行政诉讼法时有权威部门透露，目前我国每年涉及行政争议的信访案件达400万至600万件，远远超过行政诉讼案件和行政复议案件数量。

由于法院对于自身与行政机关之间关系的考量，有时甚至是来自党政领导的干预，许多民告官案明明符合法定条件却不能受理，或者受理后尽量通过协调或说服撤诉等方法处理，一度成为不少地方司空见惯的现象。

王亚新表示，立案登记制对行政诉讼最为直接的冲击是，法院不能再以实质性审查为借口，把符合法定条件的案件关在门外，更不能采取不收材料、不予答复、不出具法律文书等违法程序规范的办法。

多位专家认为，十八届三中全会以来，中央提出的地方法院人财物由省级统管、设置跨行政区划法院、调整跨区域管辖等改革，都可以理解为有利于排除外部对法院处理案件的干预，属于能够为建立立案登记制创造条件的配套措施。2015年3月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究规定》，要求对干预司法的行为实行全程留痕，构成建立立案登记制的“防火墙”。

“可以期待，法院今后对民告官案在立案受理环节上将更加宽松，行政诉讼案件有可能实现较大幅度增长。”王亚新希望通过这样的方式，有效促进依法行政长足发展。

保障诉权同时防止滥用

民事诉讼是受到立案登记制改革影响较大的领域之一。在全国法院民事一审案件年收案量已达800多万件，导致部分法院案多人少矛盾突出的情况下，立案登记制全面实施，法院民事案件审判将面临巨大挑战。

“除诉权保护外，世界范围内的‘获得司法正义的权利’运动，还包括法律援助、法律信息公开、替代性纠纷解决机制、合理的诉讼费用和诉讼期限制度、程序简易化以及公共教育等有助于促进法律面前实质平等的努力。”熊秋红介绍，最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》所推出的一些改革举措，与此不谋而合。

她分析说，意见强调，要加大法律援助、司法救助力度，让经济确有困难的当事人打得起官司；要加强人民法院诉讼服务中心和信息化建设，实现公开、便捷立案；要健全多元化诉讼解决纠纷、完善繁简分流、先行调解工作机制；探索建立庭前准备程序等等，体现出一种综合性权利保障思路。不仅关注程序正义的实现，还关注实质正义的实现；不仅关注法律正义的实现，还关注社会正义的实现。为了切实保障当事人诉权，必须加强扶助贫弱群体。降低公民进入法院的门槛，不是为了鼓励和引导公民诉讼，加剧诉讼泛滥和诉讼爆炸，而是为了保障公民合法权益。

鉴于我国社会目前面临的诚信危机，如何防范虚假诉讼，是民事审判落实立案登记制必须考虑的问题之一。

据了解，意见提出，要依法惩治虚假诉讼，当事人之间恶意串通或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

意见提出，要依法制裁冲击法庭、扰乱立案登记工作等违法行为，维护立案秩序。同时要健全相关法律制度，推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。

“保障当事人诉权与防止滥诉是一个问题的两个方面，任何权利都有其行使的边界，超过该边界，则可能构成违法甚至犯罪。”熊秋红指出，司法实践中不乏虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，不仅浪费国家有限的司法资源，而且损害司法权威；不仅侵犯其他公民权益，而且动摇整个社会的诚信基础，严重破坏国家的法治秩序。对于这些滥用诉权的行为，需要加大惩治力度，根据情节轻重不同，根据法律规定分别追究民事、行政和刑事责任。

去地方化破信访不信法

专家分析认为，立案登记制改革更为深远的影响，应从中国司法改革的全局观察。

“推行立案登记制，其改革趋向剑指立案难顽疾，其作为司法改革的配套制度，影响更为深远：该制度有利于消减司法地方化影响。”在陈卫东看来，立案登记制是维护国家法律统一适用的重要前提。

“由于地方保护主义等因素存在，基层法院受理案件时，往往会对特殊类型案件设置专门的立案门槛，甚至会出台内部文件为这种做法‘正名’，导致当事人有案难立、有权难实现。”陈卫东表示，立案登记制实施后，这些非法的地方土政策必然废除，这是维护法律权威的重要基石。

刘计划认为，从微观角度看，立案登记制有利于保障诉权、减少涉诉信访。

“目前的上访信访案件，相当一部分源于起诉难。”他告诉记者，现行诉讼制度对立案设置了较高门槛，法院从办案压力、纠纷解决、机制运转等方面综合考量后，以不符合立案条件为由不予受理部分起诉，使得部分当事人对于司法救济丧失信心，转而寻求其他救济途径，致使涉诉信访事件频繁发生。

“但在立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，人民法院就应当接收，并在规定期限内依法处理。也就是说，不管诉讼标的大小，也不管纠纷复杂程度，只要当事人选择诉讼渠道解决，除了依照规定不予登记立案的情形外，就产生约束法院的诉讼系属，这符合当事人诉权保障的应有之义。”刘计划表示，人民法院做到有案必立、有诉必理，切实保障当事人诉权，将纠纷引入法治轨道解决，涉诉信访自然不会作为矛盾化解的主要出口而频繁发生。

王亚新对这种观点表示赞同。他说，立案登记制改革意味着，为当事人通过诉讼程序主张权利寻求救济打通渠道，让更多社会矛盾在法律框架内得到化解。这一改革举措使法院的诉讼审判更加亲民、便民，也是向大众普及法律观念，把社会治理方式转型到法治轨道上的一条重要途径。

来源：《法制日报》社2015-07-10