2014年11月27日下午，中国社科院法学研究所社会法室主任、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长薛宁兰研究员应邀做客人民网强国论坛，就我国反家庭暴力专门立法的意义、反家暴法草案征求意见稿做出解读。

访谈内容摘要如下：

问：11月25日，国务院法制办向社会公布《中华人民共和国反家庭暴力法（征求意见稿）》。请薛老师分享一下对反家庭暴力法（征求意见稿）公开征求意见这个事件的态度和认识？

反家庭暴力法让公众参与发表意见，是我们国家近些年来立法机构关注科学立法、民主立法的表现。近年来，一部法律出台之前大都采取这样的方式，如2001修改婚姻法。这是我国立法机构关注民意、民主立法的体现，应该说已经成为立法的一个必经步骤。刚刚闭幕的党的十八届四中全会全面推进依法治国，其中一个重要方面就是要科学立法。科学立法除听取专家意见外，还要听取老百姓意见。老百姓对这个法律的关注度应该是很高的，因为它是保护受到家庭暴力侵害的所有受害人人格尊严、人身权利的法律，是人权保障法。应该让每一个人来参与讨论，发表意见。

问：家庭暴力问题日益引起公众和政府的极大关注，您认为当前专门制定反家庭暴力法具有怎样的意义？

法律应该保护每一个受到家庭暴力侵害的人的权利。我国制定专门的反家庭暴力法意义重大。家庭暴力问题引起我国社会各界关注应该是1995年第四次世界妇女大会之后，当时法律中没有"家庭暴力"这样一个概念。2001年我国修改婚姻法，第一次在法律中明确规定禁止家庭暴力，将之上升为婚姻家庭法的一项基本原则。修改后的婚姻法增加第五章，在救助措施中赋权于受害人，他们可以向基层社区组织、妇联和有关单位、公安机关求助。婚姻法还确立了离婚损害赔偿制度，把一方实施家庭暴力因此导致婚姻关系破裂，作为受害一方在离婚时一并提起损害赔偿的法定情形。之后我国修改妇女权益保护法、未成年人保护法、老年人权益保障法，都把禁止家庭暴力作为一项基本原则。但是，有了这些规定，是不是就不需要专门的反家暴立法呢？从各地的实践来看，仅有这些单行的、操作性不强的原则规定是不够的。

专门立法对家庭暴力的防治是全方位的、一系列的，制度之间有着一定的衔接性，对不同程度的家庭暴力行为采取不同的措施。而现行法律在这方面确实是欠缺的，不仅可操作性不足，而且采取的救助措施、惩戒措施也是零碎的，没有做到系统性的"防治兼具"。

目前，全世界有125个国家有反家庭暴力的相关法律，80多个国家有专门立法，5个国家有专门的反对针对妇女暴力的法律。专门的家暴立法有一项特有制度，就是民事保护令制度。这个制度的目的在于及时制止正在实施的暴力行为，对于遏制家庭暴力是很有效的。这个制度在我们现行的立法中是没有的。我们现行的立法对受害人的救助更多的是事后救助，这对受害人的保护已经是不足以切实保护他们的身心健康。反家暴要事前预防、事中制止、事后救助和制裁并举。

我国制定专门的反家暴法，是履行联合国消除对妇女歧视公约、儿童权利公约确立的国家义务的要求，更是我国十几年来反家暴运动开展到今天的总结。对照四中全会全面推进依法治国若干问题的决定，我认为，制定专门的反家暴法的意义主要体现在两方面：

一是依宪治国的需要。反家暴法第一条明确指出，依照宪法，制定本法。我国宪法尊重和保障人权、公民享有基本的人身自由权、公民的人格尊严不受侵害，妇女享有与男性平等的权利，婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护的规定，都是制定反家暴法的宪法依据。因此，这部法律是宪法保障公民人权的重要体现。

二是民生保障的需要。民生保障的重要方面就是保护妇女、儿童、老人、残疾人等易受侵害群体的基本权利。反家暴立法是我国推进社会治理体制创新法律制度建设的重要举措，是健全社会治理体制法律制度的重要举措。为什么要把反家暴立法纳入到这个体系中呢？因为这体现了反家暴基本理念的改变，过去我们长期以来认为家庭内部的事是老百姓的私事，公权力不应该介入；现在一旦家庭成员之间的纠纷达到了要通过暴力解决的地步，它就不是家庭内部的事、不是两个人之间的事了，而是对人权的侵犯，是公权力必须要干预的事，所以，制定反家暴法是我们进行社会治理体系创新的重要举措。这点从家庭暴力的危害也可以看出来，一说到家庭暴力的危害，人们首先想到对受害人的侵害。实际上，家暴发生之后还会产生一系列的泛化效应，它会从两个人之间溢出，影响到婚姻的稳定、家庭的和睦，还会对未成年人构成身心伤害，通过目睹暴力习得了暴力，会在他们成年之后，同样用暴力的方法来解决家庭的一般性问题和纠纷，也会导致这些未成年人走上犯罪的道路。所以说它不是私事，而是社会问题，必须要依法进行干预。

我认为，不能简单地将反家庭暴力法理解成是家庭法，它是社会立法。四中全会决定指出加强重点领域的立法，特别强调保障公民人身权、财产权不受侵害，实现公民权利保障的法制化。反家暴立法就是针对这类暴力，保护受害人基本的人身权益、财产权益的一个社会保护法。

问：反家庭暴力法征求意见稿亮点频出，备受关注，请问薛老师，您对反家庭暴力法征求意见稿作何评价？

反家庭暴力法征求意见稿条文不多，只有41条，从目前6章41条的内容看，应该说抓住了家庭暴力的一些基本规律和特点，有针对性地建立了一些制度。总体上，它的编章体例还是符合我国多年来反家暴的实际，是多年经验的总结。第一章总则关于立法目的、关于反家暴全社会的共同责任，政府应该给予反家暴工作经费保障这样一些规定来看，都是突出了立法的基本理念是强调反家暴是政府责任。第二，社会的各个单位和每个人都应当有反家暴的责任；第三，反家暴的目的不是要拆散婚姻、导致家庭关系破裂，恰恰相反，我们是要维护一种新型的婚姻家庭关系，那就是平等、和睦、文明、非暴力的婚姻家庭关系，及其他的两性关系。因此，它是一个社会文明进步的促进法。正是基于此，总则特别强调家庭暴力防治要突出对一些特殊人群的特别保护，比如，未成年人、老年人、残疾人、病重患者，这些人或因为年龄、或因为身体健康状况，有的时候在受到侵害时不能够自己去主动地寻求外界的帮助，这部法确立了受害人保护中的特殊保护原则，也是抓到了家暴防治中的重点。

征求意见稿第二是家庭暴力的预防。其中的一些制度设计体现了全社会反家暴的基本理念。比如，规定了用人单位应该做好本单位职工的反家暴预防宣传工作，这是很有新意的；强调从中小学开始，开展反家暴知识和相关法律法规的教育，将增强反家暴意识作为公民素质教育的内容。再有，要求执法机关，如公安机关、人民法院、检察院、民政部门要把反家暴工作纳入到业务培训和统计的范围内；还规定了医疗机构、调解组织的责任；甚至还规定监狱、看守所、拘留所等对被判处刑罚或被拘留、逮捕的家暴加害人，进行法制教育、心理咨询和行为矫治。通过一系列的预防措施，让每一个人明确在家庭关系、同居关系、恋爱关系中不能通过暴力的方式处理问题，而是要维护一种平等的、和谐的、相互协商的两性关系、亲子关系及其他亲属关系。所以，事前预防是反家暴法的一项重要功能。

反家暴法还有一个功能就是事中制止。对于正在发生的家庭暴力行为该怎么办？这时，警察的作用是非常重要的。征求意见稿第三章家庭暴力的处置，首先确立了公安机关接到家庭暴力报案之后可采取的措施。首先要出警，对正在实施的暴力行为予以制止；还要通过一些手段来收集相关证据；发现受害人需要医疗救治的，警察应赶快联系医疗机构予以救治，还可以委托一些专门机构对受害人的伤情进行鉴定。这些可以为处理家庭暴力导致的民事侵权和刑事犯罪案件提供了证据材料。还有几个制度也是值得肯定和赞赏的。第一个是第14条的强制报告制度。对于行为能力受到限制的人受到家暴没法报案的，规定中小学、幼儿园、医疗机构、社会福利机构、救助机构应该向公安部门报案。强制报告制度是对家暴受害人中因年龄、残疾、疾病等原因无法报案人的一个保护制度。第二个亮点就是告诫制度，征求意见稿第19条针对轻微的家庭暴力，规定公安机关可以给加害人出具书面告诫书。这个制度是中国特有的一个制度，告诫书这个制度已经在江苏等省开始试点，取得了成效。公安机关出示告诫书后确实使加害人有所收敛，有效制止了暴力。第三个是政府为家暴受害人提供庇护场所，提供应急庇护和短期社会救助。这是对受害人社会救助的重要方面。第四个是在诉讼保护中，第20条第2款确定了类似于国外的强制起诉制度，受害人因为行为能力受到限制，当加害人的行为构成犯罪时，他的法定代理人、近亲属没有代他起诉的话，检察院可以出面，实际上就把这类案件从自诉案件变成公诉，公权力机关可以起诉，这都是处置方面特别好的制度。

本章第25条规定，监护人对被监护人实施特别严重的侵害时，有关人员或单位可以向法院请求撤销监护人的监护资格。常见的是父母对于未成年的子女实施暴力，性侵害是一类极端的暴力，比如，养父长期奸淫养女的；还有的父亲或母亲长期殴打、虐待孩子；也有的监护人对孩子不管不问，不履行抚养教育义务，导致子女身心受到伤害、甚至死亡。前段时间中央电视台12频道《中国反家暴纪事》报道了一个母亲把两个孩子长期放到屋子里，自己外出好多天不回家，最后导致两个孩子被饿致死。这就是一种遗弃行为，是构成犯罪的行为。从民事的角度看，此类监护人已经没有资格再做监护人了。关于监护人资格撤销，我国《民法通则》和《未成年人保护法》都有原则性规定。征求意见稿用"严重侵害"界定撤销监护人资格的适用条件，表明对被监护人的一般性侵害会使监护人承担其他民事责任，比如停止侵害、赔偿损失，或者是受到人身保护裁定的约束，还不至于构成监护人资格被撤销。但哪些情形属于"严重侵害"，还需要做进一步明确。我认为，主要是监护人对被监护人实施性侵害，虐待、遗弃导致严重后果的。法院依法撤销监护人资格后，要为被监护人指定监护；没有制定监护人的，民政部门的救助机构要承担起国家监护的责任。

征求意见稿制度创新的突出体现是专章规定人身安全保护裁定。意见稿从第27条到第34条对人身安全保护裁定做出全面系统规定，操作性很强。如果加害人拒不执行法院裁定，就构成违法。对此，征求意见稿规定，要按照民事诉讼法的规定予以处罚。按现行民事诉讼法第110条、第115条、第116条的规定，人民法院可以对违反裁定的人给予罚款或司法拘留；对于加害人不履行裁定，情节严重的，将构成犯罪，依照现行刑法"拒不执行人民法院裁定罪"罪追究刑事责任。征求意见稿第35、36条规定，在已经开始的刑事诉讼中也可以采取人身安全保护裁定。将人身安全保护裁定适用的范围从民事禁令扩展到刑事案件中也是征求意见稿的一个创新。

问：反家庭暴力法征求意见稿还需要从哪些方面进行完善？

征求意见稿还存在一些不足，最重要的不足有两个：第一是家庭暴力的定义；第二是人身安全保护裁定不能作为独立的案由。

关于第2条对家庭暴力的界定，第一，在主体方面，家庭暴力是受害人和加害人之间的关系，在双方主体的界定上，现在仅限于一定范围内的近亲属，并且对"一定范围内的近亲属"特别强调他们有共同的生活关系，换言之，就是人们通常所理解的家庭成员。征求意见稿把主体范围界定在家庭成员之间。虽然第2条第3款规定"有家庭寄养关系的人员之间的暴力行为视为家庭暴力"，把家庭寄养关系人员也纳入进来，但还是过窄。被民政部门收养的孤儿、弃婴，以及撤销监护人资格后的未成年人由民政机构代表国家进行监护，民政机构考虑到使这些儿童能够在类似于家庭的环境中生活，会委托一些家庭来寄养。这种寄养关系的双方当事人虽然没有亲属关系，但在寄养期间他们类似于父母子女关系。把这种关系中的暴力纳入家暴法中是必要的，突出了对这类儿童的特别保护。对家庭暴力的理解，不能只从字面上看，认为它为是发生在家庭内部的暴力。实际上"家庭暴力"这个词从国际人权公约的文件来看，它在英文中用"domestic violence"表示，本意是指具有一定亲密关系的人们之间的暴力。"一定的亲密关系"有哪些？婚姻关系肯定是，亲子关系也是，这两类关系的当事人双方是共同生活在一个家庭之中的，有着共同生活关系。这些年，随着人们的性观念以及婚姻家庭观念的变化，好多人不结婚、不登记，便共同生活，形成一种非婚的同居关系。这种关系虽然没有婚姻的名义，但也是一种共同生活关系，和婚姻关系在实质内容上几乎是完全一致的，只不过双方不以夫妻名义对外交往，但是他们有着共同的生活关系、共同的经济关系，更重要的是他们有着感情的依恋和爱慕，所以也是一个亲密关系。我国现在没有关于同居关系的法律认定，但是，在一些案件中我们看到同居关系在现实生活中是存在的。

还有一种是离婚之后的分手暴力，就是指前配偶之间的暴力。从法律关系上看，这两个人已经解除了婚姻关系，已经没有亲密关系了；从家庭暴力发生的规律看，很多受害人在离婚之后还继续受到前夫的伤害或者跟踪、骚扰，这是婚姻暴力的一个特点，即分手暴力，婚姻关系解除了，暴力关系并没有解除。最高人民法院今年年初发布的十大涉家庭暴力案件，其中一个就是关于分手暴力，那对夫妻离婚之后，孩子跟女方共同生活，男方还继续到原来居所要求女方和他同居，要求女方不能和外人接触，限制她的人身自由和社会交往。最后，女方向法院要求申请人身安全保护，法院也受理了这个案件，给施暴者发出禁止令，施暴者的行为确实受到了约束，他再也没有到这个居所来打她或者要求同居。人民法院已有受理前配偶之间的暴力判例，采取人身安全保护有效地遏制了暴力的继续。定义家庭暴力时，如果不把前配偶之间和同居关系中的暴力加入的话，这部分人的暴力也许就不能得到有效遏制。

第二，行为的表现形式。第2条第1款只列举出身体暴力和精神暴力，之后有个"等"字，这为之后的实施细则提供了空间，可以把性、经济控制放进去。但是我觉得，规定家暴行为的方式时，在身体暴力之后把性暴力单列出来更好。为什么呢？性暴力是性别暴力的最突出表现，家暴定义中加入性暴力，不只是将婚姻中夫妻之间婚内的性暴力纳入，要保护妇女权利，还包含了父母和子女之间也不能实施性暴力，也要保护家庭中的未成年人。如果我们不把性暴力列入家庭暴力概念之中，把性暴力掩埋在精神和身体暴力之中，对受害人的保护是非常不利的。我们以前做过妇女受暴个案访谈和调查，发现很多女性为什么会杀害施暴的丈夫，很多是因为在受暴过程丈夫不仅对她有身体暴力，还有性的侵害。对于一个女性来说，性侵害比身体暴力对她的伤害更持久。这也是我认为性暴力要单列出来的一个主要理由。

关于第27条规定的人身保护裁定的适用。现在规定它要依附于某种诉讼，当事人才能提起，也就是说，受害人不提起离婚、赡养、抚养、收养、继承等诉讼的，就不能独立提起人身安全保护裁定的请求。这首先不符合国际惯例，在国际上，人身保护裁定是个独立程序，目的在于制止暴力、防止暴力升级。当事人不离婚、不提起继承、赡养、收养等诉讼，也可以提起这个程序，这样能及有利于保护受害人。如果必须要以一个诉讼作为前提的话，就大大缩小了人身保护裁定制度的功能和作用，让它受到很大限制。这一条第2款还规定"家庭暴力受害人在提起诉讼前，也可以向人权宣言申请人民安全保护裁定。受害人在人民法院作出裁定后30日之内不依法提起诉讼的，人民法院应当撤销裁定。"这会导致一些人为了获得人身安全保护裁定遏制暴力，便不得不提起某种诉讼。在实践中，很多受暴妇女向公安机关、向基层组织、妇联投诉或向法院起诉，目的是要通过公权力制止暴力，而不是解除婚姻，她们还是想和对方共同生活，只是要求对方改变行为方式，不再打、不再施暴。征求意见稿将申请人身安全保护裁定限定在诉讼过程中，一方面不能有效制止遏制暴力，另一方面也会导致一些受害人不得不去提起某种诉讼。这样的结果可能违背受害人本意，也与立法维护和睦婚姻家庭关系，促进社会稳定的目的有所出入。