美国著名法学家罗斯科·庞德曾指出：在近代世界，法律成了社会控制的主要手段。人类社会的发展实践也验证，一个现代化国家必然是一个法治国家。在中国，随着1997年党的十五大报告首次把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、1999年依法治国被写入宪法、2017年党的十九大报告进一步提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，社会各领域都被纳入法治轨道，公共卫生领域也不例外。在美国著名卫生法学专家劳伦斯·高斯汀（Lawrence O.Gostin）教授看来，法律在改善公众健康、促进健康权益方面发挥着至关重要的作用，这一观点在其与林赛·威利(Lindsay F. Wiley)合著的《公共卫生法：权力·责任·限制》（苏玉菊主译）一书中体现得淋漓尽致。

促进公众健康：政府的内在职责

自20世纪以来，西方发达国家一反以往消极、保守的态度，积极地以讲求公益作为国家之任务，转向福祉国家、服务国家或是“照顾（人民的）国家”。提供公共服务已成为政府的积极职责，政府有义务为公民提供“从摇篮到坟墓”的各种“生存照顾”服务，如发展文教卫生事业、社会保障事业、公益事业，满足公民在教育、医疗卫生、劳动保障、衣食起居等方面的基本需要。公共服务的概念正成为公法的基础，公共服务成为现代国家的基础。在美国，起自19世纪末20世纪初的“进步时期”、历经20世纪30－40年代的“新政时期”、20世纪60－70年代的“权利革命时期”，公众利益（如环境质量利益、职业安全利益、消费者产品风险利益、弱势群体利益等）成为民权运动的重要主张，通过立法转化为权利。

在承接民权运动成果的基础上，《公共卫生法：权力、责任、限制》一书指出，促进公众健康与良好生活是政府的内在职责（inherent responsibility），健康必须成为社会的首要价值，其理论基础在于人体机能理论与民主理论。人体机能理论认为健康是个人获得幸福以及行使社会与政治权利的基础（有关该理论可参见Norman Daniels的相关论著——笔者注）；民主理论认为政府的首要职责是实现公众健康、安全与福祉。

公共卫生治理的经典难题：公益与私益的平衡

现代政府最重要的目标之一就是保护公众健康,公共卫生法律授予政府如下公共卫生规制权力：通过强制性人群检测、筛查、体检确定传染病例；要求一定人群接受疫苗接种与治疗；强制隔离特定的病人或者病菌携带者；通过关闭或者管制特定的设施以控制环境风险等等。但是，每一项权力的行使都以影响个人权益为代价。由此，公共卫生规制就会导致一种经典冲突：即为实现集体公共利益而行使的政府权力与个人所享有的自由权、自治权与隐私权等权利之间的冲突。因此，《公共卫生法：权力、责任、限制》一书认为，公共卫生法应在公共利益与个人权益之间建立起精妙的平衡机制,公共卫生法理学的经典问题就是确定政府应在何种程度上为保护公共健康而限制个人权利。但是，令人忧虑的是，目前的公共卫生法理学却明显缺乏达致这种平衡的基本准则。另外，当前的公共卫生立法未能很好地体现现代科学成果，且缺乏明确的标准与程序。

公共卫生治理的主导模式：社会-生态模式

公共卫生法律治理已经并正在经历着一系列巨大的模式转变。总体看来，公共卫生法律治理经历了环境整治（如建立排污系统、提供清洁的饮用水等）、微生物控制（如对传染病患者实施强制隔离、对人群强制疫苗接种等）、行为干预（如控烟、强制驾车者系安全带、禁止酒驾等）、公共治理（即以政府为主导，强调政府、利益相关方、社区、媒体以及研究机构等部门或组织之间的协商与合作，运用多种规制手段，以维护并促进公众健康）这四种模式转换。其中，公共治理模式又被称之为社会-生态型治理模式。社会-生态型治理将个人选择置于他们所处的社会背景之中，注重对健康行为与结果的结构性解释。依此观点，一个人是否拥有健康，不单纯是个人选择的结果，而是受人们置身其中的社会、经济、政治、文化、生态环境的影响。正如《公共卫生法：权力、责任、限制》一书所指出的那样，社会-生态型治理大大拓展了公共卫生法的边界：此种模式强调多部门（组织）之间的合作与广泛的社区参与，以确保人民能享有健康的生存条件（通过识别、预防、降低、消除公众面临的健康风险而实现）。

社会-生态型治理模式是在对环境整治型治理、微生物控制型治理与行为干预型治理模式进行吸收、融合的基础上产生的一种新型模式，但是，并不代表前三种模式已经退出历史舞台。公共卫生部门依然要为居民提供清洁的水、洁净的食物、足够的排污设施、安全的工作场所以及卫生的居住条件；依然运用检测、筛查、报告、接触跟踪、接种疫苗、隔离治疗等手段预防及控制传染病暴发、流行；此外，要关注吸烟、高脂肪饮食、怠于运动等风险行为对癌症、心脏病等慢性非传染病的影响，以及无保护性行为、静脉注射毒品等危险行为对艾滋病等疾病传播的影响；与此同时，还要关注自然、经济、政治、文化、社会等综合因素对健康的影响。

公共卫生治理的价值目标：健康正义

维护并促进公众健康是公共卫生治理的重要目标，但公共卫生治理的价值追求绝非仅限于此，公共卫生治理还应公平地配置卫生资源与服务，并对最弱势群体的健康需求给予特殊关注，减少乃至消除健康差异，实现健康正义。这一理念在《公共卫生法：权力、责任、限制》一书得到了充分体现，本书指出，公共卫生法的首要目标是“追求最高水平的公众的生理与精神健康，追求与社会正义观的和谐一致”。

实现健康正义也是联合国可持续发展目标的重要内容。联合国《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》特别关注“不让任何一个人掉队”，呼吁各国政府关注那些最有可能错失其所需和应得的医疗卫生服务的人群。中国政府则庄严承诺：“没有全民健康，就没有全面小康”。《“健康中国2030”规划纲要》、《健康中国行动（2019-2030年）》提出，健康中国行动的总体目标是：到2030年，基本实现健康公平。2020年6月1日生效的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定，要保障公民“公平”地获得基本医疗卫生服务、基本药物。可见，实现健康正义也是中国人的梦想与目标。

首要人权：生命健康权

生命神圣论是一种最为古老的生命伦理观。在东西方文化中，无不认为人的生命是最神圣的、无价的，一切以人的生命为最高目标。日本学者山内敏弘指出，生命权是诸多人权中最基本的人权，用“王牌人权”来形容它更名符其实。可以说，生命权是宪法的核心价值体系，在宪法确立的价值秩序中,相较于其他法益,人的生命或人性尊严有明显较高的位阶。1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第6条第1项明确规定:“人人有固有的生命权”，该公约还在第4条明确将生命权列为即使在国家宣布紧急状态之下也不得克减的第一项权利。中国政府始终坚持以人民为中心，将生命健康权作为最大的人权来对待，为全世界作出了表率。

十九世纪英国学者约翰·鲁斯金（John Ruskin）指出，生命之外别无财富；生命，蕴含着爱、喜悦与倾慕的力量；养育着最大数量的高贵且幸福民众的国家，是最富有的国家；最大程度地发挥其生命功能的人，是最富有的人。在《公共卫生法：权力、责任、限制》一书的文末，作者以约翰·鲁斯金的这段话作为结语，可谓意味深长，令人深思。

从公共卫生的发展历史来看，正是在法律的干预下，公共卫生领域才取得突破性成就（例如，强制疫苗接种、母婴保健、食品药品安全、烟草控制、环境保护等）。可以预见，如果离开法律，人类当下与未来所面临的卫生与健康挑战（例如，慢性非传染性疾病的应对、新发传染病防控、生物安全规制、生命科技规制、公平的全民健康保险体系的建立、健康差距的消除等）也将难以取得实质性进展。可以说，尽管法律不是包治百病的灵丹妙药，但是法律在疾病预防、健康保护、健康促进等方面发挥着无所不包、无法替代的作用。将健康融入所有政策，强化公共卫生法治保障，将是公共卫生治理现代化所面临的重大任务。

作者单位：海南医学院马克思主义学院

来源：《中国社会科学报》2021年2月2日，题目与内容略有改变。