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对我国宪法政策性条款功能与效力的思考

作者:殷啸虎

【摘要】 宪法政策性条款是我国宪法总纲部分的基本内容,它不仅规定了国家发展的目标,而且规定了为实现国家发展目标而应当承担的国家责任。从严格意义上说,其属于赋予国家特定责任的特殊条款。宪法政策性条款的基本功能主要表现为,确认了国家在落实政策方面所应当承担的责任,明确了实现国家落实这些责任所需要采取的手段和措施等。宪法政策性条款属于严格意义上的“基本国策”,它赋予了国家权力行使者责任和义务,为公民权利的实现提供了政策保障。宪法政策性条款效力的发挥,一方面要明确宪法政策性条款自身的规范效力,另一方面要依靠宪法政策性条款效力的落实与实现。我国宪法政策性条款是进行合宪性审查的重要依据。

 

【关键词】 宪法政策性条款;基本国策;国家权力;公民权利

 

政策性条款是我国宪法总纲部分的基本内容,也是我国宪法的一个基本特色,它主要规定了国家特定方面工作的基本任务,引领国家法律和政策发展的基本方向。政策性条款在我国宪法文本中占有较大篇幅,现实中的影响也很大。然而,与之不相称的是,学术界对这一问题的研究相对不足,“中国知网”收录的历年发表的文章仅有10余篇。与此同时,对政策性条款的规范属性以及效力等问题的认识并不十分清晰,也影响到了对一些具体问题的研究和判断。例如,目前关于生态文明建设的宪法学方面的研究,较多聚焦于所谓的“环境权”问题,很少从政策性条款的视角去研究,而宪法视野下的生态文明建设,本质上就是政策性条款的落实与实施的问题。因此,明确宪法政策性条款的功能与效力,是贯彻实施宪法,推进依宪治国的基本要求和重要内容。

  一、如何认识政策性条款的宪法属性和意义

  学界关于宪法政策性条款的表述并不一致,有的称为基本国策,[1]也有的称为国策或国家政策。[2]但从宪法条款的属性而言,这些观点所指称的宪法条款方都属于政策性条款。

  我国宪法总纲大体上由国家制度、国家权力运行的基本原则、国家基本政策三部分内容组成。政策性条款既是国家制度的具体体现,也规范了国家权力运行的目标和方向。也正因为如此,我国台湾地区学者将其视作为宪法的“第三种结构”。张嘉尹就认为,在基本权利、政府的组织与权限规范之外,宪法还有所谓的“第三种结构”即基本国策的存在。[3]许育典也认为,传统宪法通常有两大任务,一是避免政府权力滥用以保障人民基本权(“第一种结构”);二是基于权力分立原则,来建构国家权力的组织(“第二种结构”)。基本国策规定国家发展的目标,使所有国家权力均对应须遵循的义务,成为宪法权利典章与国家组织外的“第三种结构”。[4]就政策性条款内容的属性而言,有学者提出了“国家目标说”。[5]许育典认为,19世纪的国家理念,深受启蒙时代理性自然法的影响,认为国家应最低限度地干预社会事务,宪法只需针对国家的有限干预,提供合法性判准,具备权利典章与国家组织的结构,即足以满足前述国家任务。到了20世纪以后,工业化与战争带来的社会问题与经济问题证明,古典的国家理念只不过是天真的理论预设;国家尽可能少干预社会生活的时代,现实中已一去不复返。国家须承担社会调和的工作,要协助社会正义的形成。在这种论述下的国家,是积极有所作为的国家。因此,宪法须纳入授权国家介入社会生活的新式规定,宪法不只是以政治秩序为中心,还被当作一种国家目标的设定,以此表明社会能够组织的方式,以及社会可以发展的道路。这也就是宪法基本国策规定的根本缘由。[6]

  国家目标说在一定程度上揭示了宪法政策性条款的功能,国家目标体现的是一种价值追求,从时间上而言,可以是短期的,也可能是长期的,都是属于一种“预期”的努力方向。然而,从我国宪法政策性条款的规定来看,其基本上都是为实现国家目标而确立和规划的行为要求和准则,明确实现国家目标所需要采取的手段和措施。因此,我国宪法政策性条款不仅规定了国家发展的目标,而且规定了为实现国家发展目标而应当承担的责任。笔者以为,从严格意义上说,我国宪法的政策性条款属于赋予国家特定责任的特殊条款。对于这一点,也有研究者已经注意到,其认为国家政策入宪的实质是国家责任的扩大,国家不仅需要被动地履行消极责任,而且必须主动采取行动,才能促成纲领性目标的实现,这一过程也是国家责任扩大的过程。[7]

  需要指出的是,政策性条款作为国家责任条款的宪法属性,是由我国国家政治和宪法发展的独特性所决定的。当代中国宪法制度建设所关注的,是在保证对国家权力有效规范和制约的前提下,充分发挥国家权力的能动作用,促进人权保障与社会发展,实现社会正义。[8]这种宪法制度建设方式强调了国家和政府的责任,并且对国家权力在保护公民权利和维护公共利益与社会权利方面的作用有着更加清醒的认识,更看重国家权力在实现公民更多的利益方面,为公民提供更多的公共利益方面有所作为。

  宪法的根本的价值追求是规范政府权力以保障公民权利与自由,反过来说,国家和政府的宪法责任,就是保障和实现公民权利与自由,实现现代民主国家的目标。民主政治和公民权利与自由的实现需要国家权力的积极作为,而这种积极作为需要通过国家政策调整与推进。因此,我国宪法政策性条款基于宪法所确认的国家制度和国家权力运行的基本原则,明确了国家和政府为实现国家目标而应当承担的基本责任。这种责任条款的基本功能主要表现在以下几个方面。

  (一)确认性

  宪法政策性条款首先确认了国家在落实政策方面所应当承担的责任。从我国宪法文本的相关规定来看,这方面的表述是非常清晰的。如我国《宪法》第21条第1款关于医疗卫生事业发展政策的规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”该条款在确认国家医疗卫生事业发展政策内容的同时,提出了国家在落实医疗卫生事业发展政策方面所应当开展的具体工作,明确了国家在开展相应工作过程中所应当承担的责任。

  (二)纲领性

  纲领性是宪法总纲的基本功能与特征,政策性条款作为我国宪法总纲的重要内容和组成部分,其纲领性的功能主要体现在两个方面。

  首先,明确目标。宪法规范的纲领性首先是指宪法规范明确表达对未来目标的追求,是国家或全体公民今后一个时期的努力方向和奋斗目标,政策性条款自然也不例外。然而,需要指出的是,这种对未来目标的追求是同特定的国家责任密切联系的,也就是说,在明确未来目标的同时,就相应地赋予了相关的国家责任;或者说,这种目标的提出本身就是对责任的明确要求。如我国《宪法》第14条规定:“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这一规定明确了国家进行社会主义经济建设的目的,同时也提出了国家在这方面的责任。因此,目标与责任的一致性,可以说是政策性条款纲领性功能的一个突出特征。

  其次,规划行为。如前所述,从我国宪法政策性条款的规定来看,基本上都是为实现国家目标而确立和规划的行为要求和准则,明确落实国家责任所需要采取的手段和措施。再以教育事业发展政策为例,我国《宪法》第19条明确了国家教育事业发展政策的基本目标,为了实现这一目标,我国《宪法》又明确提出了相应的路径和规划:一是“国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育”;二是“国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才”;三是“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这些路径和规划本身,就是设定国家和政府在落实教育事业发展政策方面的责任。

  (三)规范性

  最能体现政策性条款作为国家责任属性的,就是它的规范性了。关于政策性条款功能与效力的争议,大概也主要集中在它的规范性上。笔者认为,宪法政策性条款的规范性,主要体现在该类条款明确了国家在落实相关政策方面应承担责任的要求,尽管这些要求的程度不尽相同。从我国宪法文本来看,这种规范性的表述大致有以下几类:一类是属于倡导性的,如采用提倡、进行、鼓励、推广、推行等词表述;另一类是属于要求性的,如采用举办、安排、实行、提高、加强、改善、改进、完善等词表述;再一类是属于强制性的,如采用建立、健全、禁止等词表述。这些有关政策性条款表述虽然程度不同,但都明确了履行相应责任的行为规范,具有宪法上的约束力,明确了宪法责任的内涵与要求。

  因此,宪法政策性条款就其属性而言,属于一种责任性条款。它明确了国家和政府在推行相关政策方面所应当承担的责任,并通过这种积极的作为,实现国家的目标。

  二、如何厘清政策性条款与相关宪法规范的关系

  宪法政策性条款赋予国家承担责任的目的,是为了更好地实现国家目标;政策性条款的目标,既是宪法所赋予的国家权力及其相关原则的实现,也是宪法所确认的公民权利的实现与保障。因此,宪法政策性条款与其他宪法规范之间,有着密切的联系;宪法政策性条款作为国家责任的实现方式,同样也在相应规范中得到体现。

  (一)宪法政策性条款与“基本国策”的关系

  关于宪法政策性条款,有的研究者直接用“基本国策”的概念,认为“基本国策(或简称国策),是其他政策的基础,并在宪法中反映出来”。[9]就基本内涵而言,这里说的“基本国策”同笔者于本文中探讨的“宪法政策性条款”应该是一致的。问题是,在我国的政治语境里,关于“基本国策”内涵的理解并不一致,或者说,具有较大的随意性。有研究者就认为,有关“基本国策”的具体内容的称谓五花八门,具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他具体称谓,还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、“一国两制”、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等,但其中哪些属于“基本国策”,至今没有完整准确的说法,[10]其中相当部分并不属于宪法政策性条款的内容。为此,有研究者建议,应当科学认识“基本国策”,科学理解其含义,正确把握其本质,明确基本国策的标准。[11]笔者认为,其中的关键还是对“基本国策”应当如何界定。一个不争的事实是,通常所说的“基本国策”与宪法规定的基本国策的渊源和内容是不一致的,如有研究者就指出,我国目前“基本国策”的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。[12]这显然大大超出了我国宪法所规定的“基本国策”的范畴。也许正因为如此,有研究者使用了“宪法基本国策”的概念来加以区分。然而,从宪法学的视角而言,所谓“基本国策”,本身就应当是以宪法的形式确立的国家政策,因为宪法作为国家的根本法,它所规定的,都是国家最根本、最重要的问题,无论是国家权力运行的基本原则还是公民的基本权利,都是因为宪法的确认,所以才被称为“基本”。宪法所确认的国家政策,也是基于这一点,才被称为“基本国策”。

  当然,也有不同意这一观点的人可能会认为,四项基本原则就是由执政党的文件,而不是国家宪法所确立的。这固然不错,但作为一项国家原则,其是在我国宪法中明确加以规定的,尽管表述方式不同,但以四项基本原则作为我国宪法的总的指导思想和基本原则,是我国宪法的一个显著特点。虽然宪法所确认的“基本国策”的渊源是多元的,有来自党的政策,也有来自政府文件,但既然能够称之为“基本国策”,关键就在于得到宪法的确认,在宪法文本中明确规定。因为一旦称之为“基本国策”,便赋予了国家的基本责任,而这种责任只有得到宪法的确认,才具有宪法上的约束力,这也是依宪治国的基本要求和具体体现。

  因此,宪法政策性条款应当属于“基本国策”,也就是说,只有在宪法中得到确认的政策性条款,才能够称得上是“基本国策”。明确“基本国策”的基本内涵与宪法意义,有助于充分认识和发挥政策性条款对于国家和政府责任的规范功能,推进宪法的实施。

  (二)宪法政策性条款与国家权力的关系

  宪法政策性条款作为国家责任条款,自然同国家权力的行使密切联系。宪法政策性条款赋予国家权力行使者责任和义务;宪法政策性条款的落实,需要国家权力行使者的积极作为;国家权力是宪法政策性条款的基本保障。宪法政策性条款与国家权力的关系主要体现在以下几方面。

  首先,宪法政策性条款明确了国家权力的特定任务。国家权力的任务是多方面的,除了一些基本任务外,宪法政策性条款以宪法规范的形式,赋予了国家权力行使者特定任务。以环境保护为例,我国现行宪法制定和颁布时,就将环境保护作为一项基本国策,其第26条明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”不过,当时尚处于改革开放初期,经济发展与环境保护的矛盾并不突出,环境保护的问题也并未得到应有的重视。进入21世纪后,随着经济的发展,经济发展与环境保护的矛盾和问题日益突出,包括环境保护在内的生态文明建设成为国家的一项重要任务。党的十八大报告提出了生态文明建设的总目标,党的十九大报告再次强调要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,并对此作出一系列安排布局。2018年宪法修正案正是根据这一要求,将“生态文明”写进了宪法序言,并在第89条规定的国务院的职权中,增加了“生态文明建设”的任务。这一条款是对应宪法环境保护政策,明确了国家机关的任务。

  其次,宪法政策性条款赋予了国家权力特定的责任。如前所述,宪法政策性条款都是同国家责任密切联系的,也就是说,通过政策性条款的规定,赋予了国家权力行使者特定的责任。就宪法规定的民族政策而言,我国是一个多民族的国家,维护民族平等、民族团结是国家的一项基本任务。我国宪法序言对此就明确规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”为了更好地实现这一任务,我国《宪法》第4条在明确“中华人民共和国各民族一律平等”这一原则的同时,对国家权力在维护民族平等、民族团结方面的责任提出了几项原则性的要求。一是“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。二是“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。三是“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。四是“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。这些要求都赋予了国家权力行使者相应的责任,这种责任具体体现在三个方面:一是国家应当通过积极的作为,实现这一原则和目标;二是国家不得作出违背这一原则目标的政策,否则就是违宪;三是对任何组织或者个人实施的违反这一原则目标的行为,应当由国家强制力加以制止和制裁。

  (三)宪法政策性条款与公民权利的关系

  公民权利对国家权力行使者而言就是义务和责任,宪法政策性条款核心价值的最终落脚点,都是为了更好地实现公民权利。因此,对公民权利而言,宪法政策性条款的功能和作用就是推进和实现公民权利。宪法政策性条款对于公民权利的这种积极作用,主要体现在三个方面。

  首先,公民权利的实现,需要国家权力的积极作为,这种积极作为的依据和路径之一,就是通过政策性条款的引领与推进。古典自由主义者将公民权利分为消极权利和积极权利,但从当今现状来看,这种分类法至少是理想化的。美国学者桑斯坦等人就指出,“所有的权利都是积极权利”,[13]并认为,个体的权利和自由从根本上依赖于有力的政府行为。假如没有有效的政府,人们将享受很少甚至享受不到宪法所保证的个体权利。[14]我国学者也指出,权利不是需要政府撒手,而是需要政府积极保护。无论积极权利还是消极权利都需要政府的积极保护,所有权利都是积极权利,需要政府的创设与实施,权利的本质并不是对抗政府。[15]宪法政策性条款正是通过赋予国家和政府责任,要求和督促政府积极作为。从宪法政策性条款的内容来看,其主要集中在经济社会方面的政策,这些也正是公民权利实现所需要的物质基础与保障。

  其次,宪法政策性条款为公民权利的实现提供了政策保障。公民权利的实现需要宪法和法律的保护,也需要政策的引领、推进。因此,一些政策性条款同公民权利的规定是对应的,宪法政策性条款通过明确、具体的要求,为相关公民权利的实现提供了政策上的保障。例如,公民的健康权是一项基本权利,但这项权利的实现,同国家的经济发展状况,尤其是医疗卫生事业的发展密切相关的。我国《宪法》第21条第1款对此作了明确规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”又如,我国《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这一权利的实现,需要相应的物质和政策保障,为此我国《宪法》第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。”这些规定为公民文化权利的实现提供了政策引领与保障。

  最后,宪法政策性条款拓展了公民权利的内涵。作为公民基本权利,宪法的规定是相对稳定的,由于历史的原因,有些内容并没有在我国宪法关于基本权利的文本中明确加以规定。例如,公民的财产权,不是作为公民权利,而是作为国家基本经济政策的重要内容,在总纲中加以规定的。因此,对公民财产权保护内涵的变化,首先是一项政策要求。虽然我国学者在宪法理论研究时可以将财产权放入“公民权利”部分,但在我国的宪法文本里,它依然属于政策性条款,这是一个不争的事实。2004年宪法修正案第22条对此作了相应的修改,规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这些修改,拓展了财产权保护的内涵,但从性质上说,依然是一种政策性的调整。[16]又如,关于环境权入宪问题,也是近年来讨论比较多的问题。然而,环境权的属性是模糊的,内容是多元的,学界的认识与看法也不完全一致。[17]我国宪法在这一问题上,以政策性条款的方式,从国家责任的角度,较好地协调了在环境权问题上国家权力与公民权利的关系。正如有学者所说的,以国家目标的形式建构环境宪法,有利于扩大环境保护的范围,这使环境保护的开展更加全面。国家目标所包含的生态环境利益,是一种宪法保护的客观利益,因此其虽然不能为个人所主张,但在进行利益衡量时,仍应与基本权利、宪法上的其他客观利益一起被综合考察。这有利于避免因片面重视保障公民的基本权利而损害生态环境利益,也有利于防止出现因“唯环保论”而侵害漠视基本权利及其他宪法法益的情形。此外,国家目标之于国家权力的义务规范属性,也可用来论证对公民进行规制的国家公权力行为的合宪性,为环保法治的展开提供正当性论证。[18]

  总之,政策性条款作为我国宪法的特殊条款,将国家政策纳入宪法,明确了国家责任,协调国家权力与公民权利的关系,为更好地实现国家目标和国家任务提供了有效的政策保障。

  三、如何看待宪法政策性条款的效力

  宪法政策性条款作为特定的宪法规范,自然有其应有的效力。在如何看待其效力发挥的问题上,学界存在着不同的看法。我国台湾地区学者基本上是从具有拘束力的方针条款、宪法委托等方面研究基本国策效力的。[19]亦有学者指出,在宪法效力上,国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力,它是宪法对国家机关发出的指示与委托,其实施有待立法机关进一步制定法律,以明确具体概念、实施的标准与程序。[20]笔者认为,对我国宪法政策性条款的效力及其发挥的问题,应从两个层面去看待,一是宪法政策性条款自身的规范效力,二是宪法政策性条款效力的落实与实现。

  (一)宪法政策性条款自身的规范效力

  政策性条款入宪的目的,就是将一些重要的具有指导和引领意义的基本政策规范,纳入宪法层面,成为宪法规范的一部分。这些政策规范经宪法确认,自然具有宪法效力。因此,对于宪法政策性条款自身的规范效力,必须从宪法规范效力的视野加以考察。

  宪法规范作为法律规范的一种,当然具有与其他法律规范相同的特点,即都是由国家按照一定程序制定或认可,都体现统治阶级的意志和利益,都是依靠国家强制力保障实施,都受制于社会物质生活条件。这也是宪法规范效力发挥的法理基础。然而,宪法作为国家的根本大法的地位和作为一个特殊的部门法的性质,决定了宪法规范必然具有自身所特有的根本性、最高权威性、原则性、纲领性等特点,决定了其效力的发挥又有着与一般法律规范不同的特点。政策性条款作为宪法规范的重要组成部分,其规范效力的发挥从总体上说,是依托于宪法规范本身的,即具有最高层次的法律效力。也就是说,对宪法政策性条款的规范效力,不能孤立地看某一条、某一款,而是先应当从政策性条款整体的规范效力来考察,即该条款从总体上规定了国家权力的目标和责任,这种责任指引着国家权力运行的内容和方向。这就是宪法政策性条款规范效力的具体体现,是宪法政策性条款规范效力发挥的基本要求。因此,对于宪法政策性条款的规范效力,应当先基于其作为宪法规范的效力进行考察,而不能孤立地加以看待,更不能将其割裂开来。

  (二)宪法政策性条款效力的落实与实现

  宪法作为国家的根本法,其规范效力发挥的路径和方式与一般法律是不同的,特别是由于其本身所具有的政治性特点,以政策性条款的形式,对规范国家整体发展的基本方向和基本原则也作了一些政策性的规定。这些政策不仅是国家根据宪法施政的基本依据,也是进行相关立法的主要依据,这些规范本身是高度政治性的。这些政治性规范的实施,固然要通过相关立法行为进行,但主要是通过政治性的路径实施的,而且相关立法行为本身也就是这些规范的实施过程。[21]因此,宪法政策性条款的规范效力的落实与实现,主要是基于立法和行政的路径,即通过国家立法和发布政策的方式,落实政策性条款的要求。

  首先,就国家立法而言,宪法政策性条款的规范效力,主要是通过国家立法来实现的。正如有学者所指出的,国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力,它是宪法对国家机关发出的指示与委托,其实施有待立法机关进一步制定法律,以明确具体概念、实施的标准与程序。[22]宪法政策性条款赋予国家权力以特定的责任,而这种责任的落实,需要国家立法机关通过制定相应的法律来实现。就这个意义上说,宪法政策性条款首先是赋予了国家立法机关的义务,立法机关因此负有制定法律,贯彻宪法的义务。然而,具体如何立法、何时立法、立什么法等问题,则属于立法机关的立法裁量权限范围和内容。我国《宪法》第26条明确规定了国家环境保护政策:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”为了贯彻这一政策,我国相继制定了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》等一系列法律,特别是近年来,随着环境保护责任的加大,国家关于环境保护立法的步子也不断加大,这些都是基于宪法环境保护政策的规范效力的实现。

  其次,就国家政策而言,宪法政策性条款本身就是基于国家政策而提出和规定的。它不仅是相关国家立法的原则和依据,也是推行国家政策的指导原则,为国家机关确立活动目标,指导国家机关的活动。具体而言,国家政策可以视为宪法向国家机关发出的指示与委托,它既是立法机关制定法律时的政策指导参考,也是行政机关的行政指南。[23]宪法政策性条款对于国家机关颁布实施相关政策,具有直接的指导和规范效力。政策的制定必须遵循宪法政策性条款的原则和要求;政策的实施应当根据宪法政策性条款规定的路径和方式;政策内容不符合宪法政策性条款规定的,有可能因违宪而被撤销。总而言之,宪法政策性条款将基本的国家政策纳入宪法层面,并指导和规范国家政策的贯彻落实。

  (三)宪法政策性条款作为合宪性审查的依据

  宪法政策性条款能否作为合宪性审查的依据,也是研究者们在探讨其规范效力时所关注的一个问题。有学者就认为,通常情况下,作为宪法委托和立法裁量的纲领性规定是赋予立法者的责任,立法机关拥有立法裁量权,可根据社会发展的需要,决定何时、采取何种方式制定法律。这样,立法者就拥有了较大的立法定夺和决定的空间,在一般的违宪审查理论中,这种要求国家履行积极义务不属于违宪审查的范围。[24]然而,这只是问题的一个方面,因为宪法政策性条款赋予了国家机关以相应的责任,立法机关通过立法形式保证政策性条款的落实,就是一种责任。尽管在如何落实这一责任方面具有立法裁量权,排除合宪性审查(或称违宪审查),但国家法律(包括国家政策)在原则和内容上不得同宪法政策性条款相抵触,这一点正是宪法政策性条款作为合宪性审查标准的依据。许育典就认为,对立法权而言,立法者若未制定法律,型塑国家目标的内容,并不直接构成违宪,但仍应积极促成立法;如已立法而抵触国家目标时,则属违宪。同样,对行政权而言,行政机关在解释法令、制定法规命令或行使裁量权时,国家目标条款皆可作为上位的依据。[25]此外,从我国的司法实践来看,法院有时也将宪法政策性条款作为进行司法判断的理由。例如,在“咸阳中威房地产开发有限公司与咸阳市农业机械总公司等企业承债兼并合同案”中,法院认为:“农机公司系国有公司,根据《宪法》第16条规定,国有企业依照法律规定,通过职工代表大会形式,实行民主管理……本案农机公司虽对公司改制及对职工的安置办法召集公司职工代表进行了讨论,但会议并未形成正式的职工代表会议决议,农机公司上报的《职工代表会议决议》未经职工代表签名确认,因此,该决议不具有法律效力。”[26]26〕正确认识宪法政策性条款的规范效力,是充分发挥其功能的重要方面。由于我国宪法规范和文本的特殊性,不少问题还需要在理论上不断探索,制度上不断完善,实践中不断推进。

 

作者简介:殷啸虎,上海社会科学院法学院研究所副所长、研究员。

来源:《政治与法律》2019年第8期。