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党内法规体系化的逻辑结构与价值依归

作者:刘凯 蒋悟真

内容提要:党内法规体系化是新时代党内法规建设的重要任务,其核心是界定党内法规的性质以及体系化的标准,而体系化标准的内在要求是逻辑自洽和价值同一。党内法规体系是社会主义法治体系重要组成部分,应厘清其与法律体系的外部衔接;同时,其内部结构独立于法律体系,应明确其内部法规的位阶。进而,党内法规体系化的最终目的是实现法治的价值目的,体现党依法执政的理念,应将法治理念指导下的党内法规整合在依法执政的主要事项中。

关键词:党内法规;体系化;逻辑;价值

 

一、引言

长期以来,党内法规的制定工作是以各级党委“成熟一个,制定一个”的探索型立规方式进行的。随着党内法规的不断出台,党内法规体系化成为理论和实践的双重需要。2013年5月,中共中央通过了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》。2013年11月中央颁布了《中央党内法规制定五年规划纲要(2013-2017)》,首次公开提出要在建党100周年全面建成党内法规制度体系。2014年10月,中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),将“完善的党内法规体系”视为“中国特色社会主义法治体系”的一部分,认为“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”,首次将执政党内部法规也纳入社会主义法治体系,这标志着新时代我国对社会主义法治体系认识的日趋深入,表明我国的依法治国全面、深入,不留死角。

中国共产党是中国的执政党,承担着确定、输出和引领政治价值的重要责任。党内法规的规范化、体系化不仅仅是党内事务,也是依法治国的重要方面。从上述一系列的文件中可以发现,新时代党内法规建设的重要任务是构建体系化的党内法规制度。目前学界从党内法规的定性、功能以及技术层面的完善等方面进行了一些讨论;但在全面依法治国的背景下,将党内法规置于我国法治体系的基本理念下审视,对于党内法规体系化应该遵循的标准,学界尚欠缺一个系统而集中的论证。基于我国党内法规体系化的现实需要,本文试图对党内法规体系化提供一个理论上的解释框架,从党内法规内部的逻辑和价值基准的角度出发,将系统论中的体系化方法引入党内法规中,构建党内法规体系化应该遵循的本体论意义上的标准。

二、党内法规体系化的理论前提

零散的知识不是体系,黑格尔就指出整体性对于真理的重要性,“真理具有整体性,起点即是终点”。党内法规和法律一样,都属于一种行为规范。对于法体系而言,大陆法系国家认为体系化是维持法秩序安定和正义的需要,法律的发展便是一个体系化的过程,法治实践促使法律呈现一个理性体系化的结构。“一个表现出一贯性和统一性的法律体系,远比依赖于无法综览的、互不相属的,甚至互相矛盾的、杂乱无章的零散规范群更能保证法律的确定性和可预测性。”法治本身便是兼顾形式理性和实质理性的产物。

作为一种行为规范,党内法规具有体系化的内在需求,否则难以指引党员的行为。黄茂荣认为体系化指的是“趋向于目的,设定所期功能,将知识或事物根据其存在上之关联、作用组织起来的方法”。这种按照系统论的进路给出的定义,能有效解释目前各类行之有效的体系,因而被广泛采纳。按照系统理论的一般观点,一个有效的体系必须具备的要素是逻辑自洽和价值同一。逻辑自洽指的是系统内部要素协调统一,层次分明而内容自洽。价值同一则要求内部规范“趋向于目的”,最终达致价值的一贯性。简言之,逻辑自洽和价值同一是系统有效运转的必要条件。对于要形成体系的党内法规制度而言,体系化不是为了筑造法规堆砌的体系,而是完成逻辑自洽和价值同一的动态过程。

(一)逻辑自洽

体系化要求党内法规形成一个逻辑自洽的规范体系,符合人们的思维习惯和形式。对于规范体系,人们有一种形式化认识的内心冲动。萨维尼从哲学层面强调了体系化的重要性,“体系性是哲学的核心要素。所有的体系都来自哲学,对纯历史性的论述溯源于某种统一性、某种理念,这种统一性与理念构成体系化论述的基础,这就是哲学”。如果说哲学的核心是体系化,则体系化的核心要求之一便是逻辑的自洽。在韦伯那里,体系化指的是一个逻辑清晰,具有内在一致性,至少理论上无漏洞的规则体系,即局部保持内在的一致性和逻辑的统一性。

规范体系内部关系理论是规范研究的中心问题,党内法规体系化关乎对党内法规之间内部结构的认识。拉兹认为规范间的关系主要是一种内部关系,内部关系的模式便是结构。在法体系的内部,规范之间的位阶不同,拉兹的内部关系理论摆脱了奥斯丁主权理论的松散结合。凯尔森也承认内部关系的存在,法体系应呈现一个不同层次或者不同位阶的结构,内部关系就是从属性法律与授权制定法律的服从性法律之间的关系,这种生成性关系构成了法律的等级结构。当且仅当其中的一个法律是另一个法律存在的条件或部分条件,或者一个法律影响到另一个法律的含义和适用时,所谓的内部关系才存在。

党内法规体系化能够保证党内法规同国家法律、社会道德的切割,界定不同行为规范的边界。在对法律体系的研究中,拉兹对体系化的理论进行了拓补,将体系内部关系和外部关系统一起来。拉兹认为法律规范体系具有独立性,在法律的自治性和开放性之间进行了调和。独立性在肯定法律内部逻辑关系一致性的同时,又强调与体系外部的和谐,以保证体系的良好运作。可以说,逻辑自洽的法体系是内部结构的一致性与外部衔接合理性的结合,内部结构的一致性决定了规范的效力问题,外部关系能够决定体系的正当性和持续发展。

(二)价值同一

党内法规体系化是发现党内法规性质、目的、功能并进行位阶次序排位的过程,是党内法规相互协作、互为支撑的过程。晚近评价法学对概念法学的批判,对法学方法论的发展产生了深远影响。如果说萨维尼的体系化思想强调体系化的逻辑统一性,拉伦茨则指出体系化是对正义一般化趋势的期待。除了对“同一性”的理解以外,拉伦茨更是将体系化勾连到法秩序的稳定和持续这一核心命题之中。在与概念法学的对话中,拉伦茨认为建立在形式逻辑之上的体系是与现实生活脱节的机械化的概念,法律的灵魂更多是价值的关联。“发现个别法规范、规整之间,及其与法秩序主导原则间的意义脉络,并以得以概观的方式,质言之,以体系的形式将之表现出来,乃是法学最重要的任务之一。”因此,体系建构不是抽象的概念,而是具有规定功能和目的论性质的法概念,体系应该由存在一定位阶次序,并且相互协作、互为限制的各项行为规则和原则构成。

当前法体系的典型特征是从自治型法向回应型法的转变,这也是党内法规的价值转向。自治型法试图从法体系内部获得正当性,认为法治意味着对人治的否定,法律体系内部的自治是保证法律正当性的来源。现实中,法律能力的不足导致法律难以实施的情况正在冲击法的权威。现代法律的发展要求法律不断回应社会的需要,以获得更多的社会认可奠定认同的基础,获得认同的核心是法律要合乎目的。法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威,使得一种较少僵硬而更多文明的政治秩序成为可能。回应型法探求的是规则和政策内涵的价值,也就是法律的目标的普遍化,明确何为“我们真正要干的事”,强调目的在法律事业中的核心地位。这也就意味着我们党内法规要将党的使命放在核心位置,党内法规的体系化要以此为价值核心进行。

当然,尽管评价法学被认为是法学方法论的较高成就,克服了概念法学过分强调形式逻辑的倾向,但系统理论昭示的逻辑自洽和价值同一愈来愈成为法体系的主流。我们一方面强调法体系内部逻辑的自洽,从而获得法律推理的根据;另一方面,更不能忽视目的普遍化是规范保持生命力的依托。党内法规的体系应兼具逻辑自洽和价值同一性,以实现党内法规体系在社会主义法治体系当中有效运行这一目标。

三、党内法规体系化的逻辑结构

体系化首先应该保证逻辑的自洽,这是党内法规能够体系化的前提。如果党内法规不能够逻辑自洽,说明党内法规不能成为一个系统。当然我们还必须要强调体系不存在绝对的封闭性,党内法规体系并不是结构封闭的系统,体系化的逻辑应当包括内部结构的一致性和对外的开放性。要保证逻辑清晰的内在一致性,首先要对基本范畴有清晰地界定,才能够形成逻辑的链条。与此同时,党内法规作为调整党的行为的规范,其自身定位、内部结构以及在国家治理体系当中扮演的角色,是从逻辑上理清党内法规体系化首先要回答的问题。

(一)党内法规的性质

从法学教科书的一般定义来看,法是由国家规定和认可的,由国家强制力保证执行的行为规范的总和。国家制定和认可,指的是享有立法权的立法机关(全国人大及其常委会)行使立法权,依照法定程序制定、修改和颁布。在我们国家的法律体系中,法律主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。党内法规并不是由立法机关制定,也不依靠国家强制力实施,可见党内法规不属于国家法的范畴。

但关于“法”概念的这一传统界定已经经受了诸多挑战,法的边界也已经逐渐突破了国家法的范畴。根据《牛津法律大辞典》的定义,法被认为是一种通过社会组织的力量来调整社会关系和规范人们行为的治理手段。党内法规主体是各级党委,由党的纪律委员会保证实施,调整各级党组织的工作、活动和党员的行为,具备了该意义上的法的属性。另外,从外延来说,法律不仅仅指向国家法,还包括国际法和社会法,党内法规作为政党组织的内部规范,可以归属于社会法的范畴。同时,根据硬法与软法的类型划分,党内法规由于不具备国家强制力保证实施,可以归入软法的范畴。

但是,中国共产党不同于一般政党,在我国的国家体制当中,党内法规与国家法律之间存在着紧密的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党的活动必然对国家运转产生直接影响,所以社会法和软法的范畴难以清晰地表达党内法规的地位。《决定》中提出,中国特色社会主义法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。党内法规体系是“中国特色社会主义法治体系”的子体系和下位体系,与法律规范体系是并列的关系。由此可见,党内法规不能等同于一般的社会法,是社会主义法治体系的重要部分,很难用一种新的范畴代替党内法规的提法。

因此,党内法规是一种区别于国家法的法,党内法规体系是独立于我国法律体系的一种党政内部规则体系。党内法规具有一定的独立性,也需要在社会主义法治体系中有效运转。党内法规的制定主体为各级党委,调整对象为党员关系和党员行为,以权利义务作为基本要素。同时,党内法规是一个实体规则与程序规则兼备、以党内强制力为实施基础的法规体系。

(二)党内法规体系内部结构的一致性

《中国共产党党内法规制定条例》第七条规定,要维护党内法规制度体系的统一性和权威性。建党以来,中国共产党制定了大量的党内法规。党内法规体系化内在的独立性要求处理好党内法规体系内部逻辑一致性问题,实现内部结构的体系化。只有内部逻辑的一致性才能够保证各级规范的有效性。如上所述,结构是逻辑的核心,法体系内部结构的梳理应该从形式、内容、制定主体以及位阶等方面展开。

党内法规涵盖了党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度等方面,党内法规体系应该合理地支撑以上制度的各个领域。法规形式分为中央党内法规、军队党内法规、纪检条规、部门党内法规、地方党内法规等,依据各自权限分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种表现形式。其中“中央八项规定”和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》四部法规构建了党内法规的基本框架,关于立规规范、党的组织、廉洁自律、厉行节约、纪律处分、选拔任用、教育培训、监督巡视等八个方面的条例、规则、规定、办法、细则,组成党内法规体系的主要维度。

党内法规的制定主体是各级党委,包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。由于党内规范涉及党和国家的重大利益,在党内法规起草过程中,应就涉及的重大问题与相关部门和组织协商讨论。同时,为了确保审查制定机关享有相应法规的制定权限,在立项和起草的过程中,应该遵循民主参与、科学论证的原则和其他的法定程序。

另外,为了保障各级规范的效力等级,各级党内法规不能与党章和其他上位党内法规相抵触。在党内法规体系内部,党章是所有规范的基础规范,一切党内法规和规范性文件都不得与党章相抵触,违反党章的党内法规和规范性文件无效;而且,同位党内法规对同一事项的规定不能冲突,避免法规内容重叠交叉、规范之间逻辑混乱的情况。同时,在立法技术上,法规的名称、体系、结构、用语等方面应该符合法的规范性要求,避免由于条文的规范性不足导致操作性缺乏的现象。

(三)党内法规体系的外部衔接

《决定》中,把党内法规体系与法律体系规定为社会主义法治体系的子体系。中国特色社会主义国家治理体系主要由两套体系构成,即以《中国共产党章程》为统领的党内法规制度体系和以《中华人民共和国宪法》为统领的法律制度体系。推进国家治理体系现代化,必须同时推进这两个规范体系的现代化。在社会主义法治体系当中,法律体系和党内法规体系可按照内部关系处理;如果把党内法规体系看作独立的系统,法律体系与党内法规则属于外部关系,则应该明确二者的外部衔接关系。

从社会主义法治体系的内部看待党内法规体系和法律体系的关系时,应该将法律体系看成党内法规体系的上层规范,应该审查党内法规是否同宪法、法律相抵触。只有在内容和形式上均符合法的规范性要求,党内法规才能与其性质相适应。要注意的是,党内法规毕竟是政党内部规范,由其性质决定,作为下位阶的规范可以对党员行为作出更为严格的规定。党内法规是从严治党的依据,是我国党内权力监督的重要方面,在不与上位法律发生严重冲突的情形时,比如对基本权利的规定等,应该尊重党内法规的对党员更高的内部要求。

《决定》强调指出:“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”

从党内法规体系的独立性角度出发,党内法规应该补充法律体系的内容。中国的国家体制决定了无论改革开放,还是日常工作,都要在党的领导下积极推动;因此国家的基本工作方式就是制定政策,自上而下地要求各级干部贯彻执行,法治建设也是如此。党内法规是国家机关开展工作的重要依据,应该成为法律制定的重要参考。《决定》的精神中也强调,要善于把党的意志上升为法律,要求立法机关重视党内法规,是我国当前现实情况的客观反映,是由人治向法治转变进程中必须面对的问题。

四、党内法规体系化的价值依归

逻辑自洽和价值同一是体系化的内在要求,体系化需界定党内法规体系的性质和结构,明确其和法律体系的外部性关系。除此之外,还应该明确党内法规体系化的价值依托,即上文所说的合目的性。在全面依法治国的背景下,依法执政是依法治国的关键,党内法规的目的便是实现中国共产党的依法执政。中国共产党作为我国执政党,党内法规的体系化也应该在这一原则的指导下进行,即依法治国的重要方面之一就是依法治党。

在中国体制下,首先要考量的就是中国共产党是中国特色社会主义的领导核心。依法执政体现在党的工作中的方方面面,《决定》规定,“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治……必须坚持领导立法、保证执法、支持司法、带头守法……坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。国家体制下,政党对立法、执法、司法的影响是显然的,实现依法治党是新时代社会主义法治的重要目标。党内法规作为调整党的活动的规范,理应从实现党的依法执政的目标出发,在社会主义法治理念的指导下,实现党内法规的体系化。

首先,党内法规应明确党在立法工作中的角色定位。《决定》提出,“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。但在具体的立法实践中,“党如何领导立法”需要在法律和党内法规明确规定。地方立法主体、制定程序都已经由《中华人民共和国立法法》与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作出详细的规定。在地方党委领导立法方面,要在明晰立法体制与程序以及实际做法的基础之上,探索党委领导立法所具备的制度空间。程序是立法的正当化过程,体现在从法律草案的立项、草稿公布、听取意见到最终制定的全过程。当前我国并没有专门意义上的立法程序法,立法程序主要依据《全国人民代表大会议事规则》和各级地方人大出台的规范性文件进行。通常意义上,我国的立法程序包括立法的规划、提案、审议、表决和公布。立法程序是对立法权的在程序上的限制,用来确保规范性文件的正当性和合理性。党委领导立法机制体现在立法程序的全过程之上,对立法规划、立法提案、领导审议和表决产生影响。

其次,党应保证执法,党内法规需明确其权限。执法指的是法律实施过程中国家行政机关依照法定职权和法定程序,行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。可见,执法工作应属于执法机关的法定职权,党委不应过多干涉。但执法工作的开展尤其是执法体制的完善离不开各级党委的参与,各级党委应监督执法机关有序、合法地开展执法工作。此外,在个案中不干预执法机关依法执法的同时,各级党委还应帮助执法机关解决执法过程中的难题。执法既是国家行政机关进行社会管理的权力,也是执法机关对社会、对民众承担的义务,因此,执法既是执法机关的权力,也是其职责。地方党委对执法的监督属于党内监督,同人大的司法监督、检察机关的法律监督、纪委的执法监察的目标一致,只是方式有所不同。鉴于党委的领导地位,其监督的力度更加直接有效。规范行政执法行为,是依法行政的要求,是行政权依法合理行使的要求,也是法治政府建设过程中必经的环节和必须完成的任务。目前行政机关接受人大的法律监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督还停留在比较粗浅的层面,对如何接受监督、接受监督的重点内容、实施程序、责任追究等方面缺乏可执行的配套实施细则和法定程序,导致监督有时成为形式。

再次,党应该支持司法,用党内法规规范对司法的领导。党内法规应该确保司法机关依法独立行使职权。支持司法是中央在十八届四中全会中提出的党对司法的领导方式,要求地方各级党组织支持司法机关依法独立行使职权,要求建立领导干部干预司法活动和插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。坚持党支持司法,要把党总揽全局、协调各方同审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,坚决禁止任何党政机关和领导干部干预司法活动、插手具体案件处理”,这是党与司法关系的最新定位。要正确处理坚持党的领导和依法独立公正行使司法权之间的关系,确保政法工作、检察工作、法院工作沿着正确方向前进。要严格落实重大事项向党委报告制度,确保党的路线方针政策和工作部署在司法机关得到不折不扣的贯彻执行。中国共产党作为执政党在国家生活中发挥领导作用,是中国特色社会主义最本质的特征。党领导人民建设社会主义司法制度,也领导人民坚持和完善社会主义司法制度。改革社会主义司法制度,坚持司法体制改革的社会主义方向,离不开党的领导。

最后,党内法规应该符合法律的规定,党要守法而且要带头守法。在我国的政治结构中,中国共产党处于核心领导地位,起着总揽全局的作用。因此党是否能够依法办事,不仅涉及是否依法执政的问题,还会影响到人大、政府、政协、审判机关、检察机关是否能够依法办事。习近平指出“党和法治的关系是法治建设的核心问题,全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确,政治保证是不是有力”。法治的一个重要的功能便是限制特权,防止官员腐败。法治作为一种政治理想出现,目的是保障公民权利。由于权力与权利的对应关系,为了公民权利的实现,需要公权力保持足够的克制。也就是说,对于个人而言,法无禁止即自由。政府没有法律的许可,不可滥用权力。党的十九大报告提出“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”,其目的是赋予公民以最充分的自由,在加强党对国家机关领导的同时也要改善领导方式。党内法规明确了党内政治生活的规则,是对党领导方式的一个正面示范。党如果能够带头守法,对于杜绝国家机关的特权和腐败现象将起到积极的示范作用。党委的以身作则,给予纪检部门监督和纠正国家工作人员滥用权力以更为正当的理由。

五、结语

作为中国的执政党,中国共产党是以高于国法的党纪严格要求自己的,党内法规在规范党内组织、政治生活和党员行为方面起到重要作用。党内法规体系化被当作一个问题提出,与我国全面依法治国的战略部署紧密相关。党内法规被当作“法”来看待,就应该承担法的内在要求。党内法规的体系化自然也应该遵循体系化的内在规律,满足逻辑自洽和价值同一。面对党内法规体系化过程中的具体问题,本文构建的标准或许能够在理论上给予一定指引。当然,体系化的背后是制度实践中具体而繁复的诸多细节,难以一一讨论,我们只能尝试在理论上描绘其大致逻辑思路,期望可以起到抛砖引玉的作用。

【作者】刘凯(华南理工大学法学院助理研究员,博士);蒋悟真(华南理工大学法学院教授,博士生导师)

【来源】《华南理工大学学报(社会科学版)》2018年第5期。本文被《中国社会科学文摘》2019年第3期转载。因篇幅较长,已略去原文注释。