【中文关键词】 《走向合作的社会》；参与治理；公共治理；合作治理

【摘要】 自20世纪80年代开始，人类社会便进入了全球化、后工业化的历史转型中。在这一过程中，环式民主失灵问题日益突出，为此，在世纪之交形成了一个被人们命名为参与治理的民主新模式，但是，其具有“民主的不彻底性”。随之，有学者提出了公共治理，以此破解参与治理的困境，但其往往会衍生“利益狭窄化”的问题。无论是参与治理还是公共治理都存在一定的局限性，都无非是对近代以来民主名义下社会治理方案的补充和修缮，无法克服自身所带来的种种缺陷。为此，张康之认为，在全球化、后工业化的历史转型中，合作治理将取代工业社会的治理而成为后工业社会的治理模式。并且，合作治理有助于克服上述治理模式中存在的缺陷，从而在社会治理过程中让人们获得更多的平等与自由。

【全文】

20世纪60年代，福克斯和米勒对民主的有效性提出了质疑，认为在当时的政治结构中，环式民主淤的责任链条将民众隔离在了创制权之外，使得民主程序实际上沦为利益集团实现其目的的手段，而不是为了服务于广大选民的利益。正是因为民主存在着这些致命缺陷，才促使学者们去寻求改进环式民主中的行政环节，即通过“民主行政”的建立去重新赋予民主以活力。在这一追求中，“参与治理”是被作为一种具体的操作性方案提出的。但是，从实践来看，参与治理及其后出现的公共治理并未如预期那样对民主的现状作出根本性的改善。因此，在社会治理中如何走出一条水平更高的民主道路，就成了一个重大的时代课题。张康之在全球化、后工业化的时代背景下对这一问题进行了深入探讨，并在揭示人类走向合作社会的必然性中规划了合作治理这一新的社会治理模式。阅读张康之的《走向合作的社会》一书，可以清晰地看到，他在描绘合作治理模式时对后工业社会进程中社会治理变革的走向进行了卓有成效的探讨。

一

在环式民主中，根据民主程序产生的政府在何种程度上能够代表选民的利益？按照积极的设想，在民主投票时，民众的身份突破了阶级的限制并全部体现为平等的公民权利，他们可以通过行使权利来进行理性的选择。因为在设想中，“民众对他们的需要和愿望了如指掌，人民通过选票来选择看来最能满足他们喜好的代表，获胜的政治家联盟颁布反映人民意愿的法律”{1}12。这样一来，代议制民主程序的“不偏不倚”便能保证民选官员代表大多数选民的利益。既然民众的投票就是在表达个人的意愿，那么获胜的政治家无疑就是多数民众的选择。至于在此过程中产生的异化，诸如个人受到的压迫与投票结果的非理性等问题，都只不过是在理想的民主政治运行中产生的一些不可避免的副产品。但是，福克斯和米勒却道出了这样一个事实：“在民主制度中，目标的达成和政策的制定都有可能是为了有钱人、有良好组织的人以及那些为竞选提供资金、买了媒体时间段的特殊利益集团的利益。拥有社会权力的人能确保特定阶层的人被排除在讨论之外，剥夺了他们对时间提出不同看法的权利。由于各种原因，被排除在辩论之外的人们对他们诉求的价值无能为力。在那些被排除的人中，也有出于传统标准下的公共行政人员。那些包括了不再受体制限制的公共行政人员在内的、有真正诉求的人在公众对话中应该能证明其需求的合理性，不再受体制限制的公共行政管理人员是群体的一部分。”{1}10

所以，按照福克斯和米勒的观点，民选官员并不一定会维护选民的利益，甚至民主选举都不能说是民众理性选择出的结果。因为“在很大程度上讲，人民的愿望和需要都被操纵了，并没有所谓独立形态的大众意愿……并且，参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要……理智的考虑，人们也不会因为某一具体政策而不投某一个候选人的票”{1}13。因此，无法代表选民利益的民主变成了少数人实现他们特定利益的工具，而所谓代表广大选民利益的政治家，也无非是利益集团的傀儡。他们在当选之前声称代表选民的利益，但是在当选之后，所有的公共政策却都是为利益集团服务的了。之所以会出现这种状况，是因为当前的民主结构是一种“环式民主”模式，该结构的特征表现为：“在政府中，公民是委托人，而政治家是代理人；官僚体系的上级长官是委托人，而下属是代理人。整个政治体系就建立在一系列的委托和代理关系的链条之上。”{2}所以，民主在社会治理中的异化因为环式民主而不可避免，也就是说，在政治环节中实现了民主，而在行政环节中却消解了民主。

具体地说，由于在公民和行政人员之间插入了民选官员，民意的运行线索构成了一个循环圈，以至于这样一种环式结构将民众排除在了政策制定之外，使得精英或者利益集团获取了制定公共政策的权力，让公共政策合乎他们的目的并为他们的利益服务，进而使整个社会治理无法反映民意和服务于民众的要求。由此看来，造成民意表达失当的并不是官僚制体系或者是个别利益集团对于选举的操纵，而是由这个制度本身的环式结构所决定的。在这种环式结构中，官僚趋向于保留知识或者说是信息上的优势，目的就是为了利用“神秘而精通的知识秘诀”{3}229来实现他们与公民之间的分离，从而达到个人的诸如政策制定时对支持者和下属给予“报偿”或政策执行时依据个人的偏好等目的，这就是我们称之为“信息不对称”的问题。因此，对他们（官僚）而言，失去这种控制绝对是无法接受的，所以，他们会极力将公民排除在政策制定之外。然而，结果则是代议民主沦为一种形式上的民主，整个社会的政治生态背离了真正的民主。

针对这个问题，“福克斯和米勒认为，直接公民参与的形式能够解决代议制民主责任转圈子的问题，让公民、代议者以及行政人员都参与到政策过程中，而不受那些阻碍公开对话的传统治理模式的羁绊”{4}74。因为引入公民的直接参与，不仅意味着重塑了委托人与代理人之间的责任关系，实现了决策权力的再分配，而且可以让行政官员与公民进行直接对话，从而解决信息不对称的问题。这是一个改善环式民主的方案，即通过把环式民主的行政环节民主化而解决民主固有的缺陷问题。所以，公民参与被认为是使行政环节民主化的可行路径。虽然福克斯和米勒被列入后现代公共行政的行列，但在此问题上，可以说他们为新公共行政运动所追求的民主行政提供了真正的理论基础。其实，公民参与是包含在一切民主理论之中的不懈追求，传统民主理论同样认为，如果在民主程序中融入自由，推行参与式民主的形式，就可以用自由来规范这个民主程序，从而解决多数人的暴政等其他的民主悖论。因此，参与治理（或者叫参与式民主）一直被认为是针对当代民主问题的一个多赢的修复方案。应当说，参与治理的理论只是把民主模式中的“参与”这一向量加以渲染，希望最大可能地发挥其功能。然而，这样做却在世纪之交形成了一个被人们命名为参与治理的民主新模式。

参与治理有一个基本的前提性假设，即“只有公民能够获得有关政府权限和组织结构的信息，并能够在愿意时影响或决定这些问题，那样，民主原则才能够发挥作用”{4}35。这就意味着如何设计组织结构的问题显得非常重要。“因为在一个官僚制的等级结构中，无论怎样动员参与，也不能改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予权力更加温和的面目和愿意妥协的假象。而在实际上，权力支配过程的性质并不会发生改变。”{5}250相反，官僚制本身也存在着容易被用于牵制或阻止那些希望影响决策进程的人们，并且会采取一切手段粉饰出开放与自由的假象。“例如，一个试图阻止公民自主决定的地方政府，其结构往往具有下列特征：采用会议或听证方式只用于告知公民正在发生什么，或给公民一个表达意见的机会，却绝少赋予公民拥有真正富有意义的参与决策的机会；公民大会的时间安排不便利，会议议程和程序冗长繁琐；决策程序过于专业化，使得被选出来参与的代表几乎无法表达自己的独立想法，从而不得不听从那些全职人员的意见；使用复杂的官僚体系，其规则众多，对公民所作的解释却少之又少。”{4}35

那么，应该如何思考适应于参与治理的组织结构设计？这是一个非常复杂的问题，因为长期以来，“组织结构的实践历程一直在两个相反的价值间徘徊：一方是公共回应性价值（包括分割的治理体系，政策制定过程中的公民参与，组织由选任官员领导等），另一方是行政理性价值（包括集权化的科学性-目的性体系，公民作为旁观者和服务的消费者、专家式决策等）”{4}33。在两者之间寻求平衡的过程中会遭遇很多问题：一方面，如果过度强调公民参与到行政管理领域中来的话，就有可能使组织陷入一种民主的无序、低效率的状态之中。因为很明显，这种参与的设想是与民主的基本原则相违背的，容易衍生出微观管理问题。特别是会使行政管理者产生这样的忧虑：在一个分工的时代，民众是否有足够的能力和知识参与公共事务的处理？但另一方面，我们也清楚地知道，过度强调行政理性会让组织结构陷入无情的效率、去政治化和官僚化之中，现实中的许多问题已经展示了这种失衡所衍生出来的种种弊端。因此，部分学者提议将参与决策的公民设置为一个简单的议前咨询团体，认为这样的制度设计或许可以避免与上述问题正面交锋。赞同公民以咨询团体的方式参与决策的观点认为，公民所具有的经验理性能够与官员决策的工具理性实现互补，并且辩论与协商也能够在不破坏组织结构的前提下最大限度地容纳公民参与，同时避免由于公民的知识局限性而导致无效率或者非理性的组织状态。积极的观点认为，虽然这种咨询团体不能直接成为决策主体，但至少可以在公民与行政官员之间形成“建议-倾听”的参与形式，从而对行政人员的决策行为产生一定的影响。

但从实践操作性角度来看，博克斯从五个方面阐述了公民咨询团体的不可能性：“第一，一些咨询团体几乎没有能力对公共政策的过程产生什么影响，要么它们只是被授予了很小范围的责任，要么它们只有很少的实权，要么两者兼而有之。第二，在很多组织中，公民参与的机会是受限制的，因为参与只发生在为数很少的功能区域里（比如规划）；还因为，一些参与可能要求成员具备专门或专业化的知识，如建筑设计检查委员会。第三，如同所有公民参与结构一样，公民咨询机构有时可能被少数控制特定政策议程的人所操纵。第四，公共对话机制的建立并没有使公民对参与自主治理抱有欢迎的态度……第五，现有经典的公民参与结构只给公民自主治理留下了极为有限的机会，因为自主治理必然与公民的能力状况密切相关，他们需要全面理解他们所监督的公共服务的性质，需要理性地、假设性地和广泛、深远地施加影响力。然而，这很难实现，理由是公民参与管理的机会常常由很少的公民咨询团体占有，而这些团体必须监督大量的、复杂的公共服务活动，这样公民就很难有充足的时间和精力来理解他们应该监督的那些项目。”{4}75-77正因为如此，公民咨询团体的出现虽然被持有参与治理主张的人视作提供了非常有价值的分享治理机会，在现实中，尽管类似于城市规划咨询团体、公园咨询团体等组织也比比皆是，而就参与效果来看，却是不尽如人意的，往往被学者诟病为“象征性的参与权利”，根本无法真正实现参与式民主。

就把公民参与设置为议前咨询团体的初衷来看，目的是要强调行政人员“倾听”公众需求的意义。的确，“倾听”是必须且重要的，福克斯和米勒在其话语理论中就特别强调行政人员“倾听”的意义，并从行政人员的行为角度思考了改善参与治理的可能性。哈拉尔也认为，“真正的知识和责任感不是产生于客观的事实，而是产生于不同的人为了达到更为透彻的理解水平而相互影响”{6}309。但与设想不同的是，我们一般认为直接的、面对面的对话是人们直接参与地方治理的最好办法，实际情况却并不是这样。“直接、面对面的对话在单一民主体制中更能行得通，而在对立民主状态下，像创制、复决或代议制等间接民主更为适宜。在有序的状态下，公共听证是一个很好的听取各种分歧意见的方法。但当人们只为了自己的观点辩论以成功地影响决策者时，公共听证制度就会窒息公共对话。在这种情况下，人们并不想真正地听取他人的意见。”{7}270-271也就是说，问题的重点正如上文所说的那样，或者引用张康之的表述，“我们所谋求的不是要劝告行政人员的‘倾听’，而是要造就一个能保证行政人员乐于‘倾听’并且能够‘倾听’的治理模式”{5}252。在既有的社会治理模式中，即使管理者当局期望与公民分享治理，让大多数公民成为政策制定中持续而稳定的部分，也显然是不可能的。因为行政官员天然地将自己置于社会治理体系的中心位置上，并会依据中心-边缘结构而对公众进行区分和过滤，以便实施对参与活动的控制。事实上，代议制民主本就是有着中心-边缘的政治结构，而以参与治理为特征的“民主行政”并未对此作出改变。所以，试图通过参与治理去修复民主并不可能解决民主的有效性问题。也就是说，在这种结构中，公民要么被某些人或组织操纵，要么被政府诱导，而民主却没有在公民参与程度的测量标尺之下前进得更多。这就是张康之所说的“民主的不彻底性”。

二

鉴于上述问题，在参与治理的探讨中，部分学者不满足于把公民设定在“议前咨询团体”的位置上，而是要求公民真正参与到公共政策制定中来，参与到公共项目和管理程序的建构、执行和监督中来。这实际上意味着需要拥有一种全新的组织结构。因为，只有实现一种全新的组织结构，才有可能让公民实现从“公共服务的消费者”向“公共行政的决策者”的角色转变，才能拥有实质性的而不是“象征性的参与权利”。如果只在微观管理和地方自治的领域中去看待这一主张的话，应当说它是可行的。即便如此，它仍然会遇到如何去设计新型组织架构的问题。因为，这种要求公民直接参与到整个行政过程中来的主张虽然合乎“民主行政”的理念，却意味着公民、行政官员与民选官员的身份都应当被重新定义。既然公民需要承担起社会治理的责任并参与到决策过程中来，那么，原先把社会治理作为职业活动的官员也就必须谋求角色的改变，否则，公民与官员的角色就会同质化。如果不希望出现这种同质化，那么如何去设计一个全新而合理的组织架构，才是问题的关键。然而，创建新型组织这样一个迫切的和必要的民主发展路径却被掩盖了，直到张康之提出合作制组织这个概念之前，人们都将视线放在了公民参与的知识局限性上，以为这才是妨碍公民参与治理的主要障碍，并坚信通过它可以从反面推进组织架构的转型，这无疑是一种误读。

所以，在关于“实现公民实质性参与”这一问题解决方案的探讨中，学者们集中思考的都是公民如何获得参与治理的知识。在“由谁来赋予公民治理知识”的问题上，博克斯提出了一种解决方案，那就是，在行政人员作为执行者与控制者的角色设定之外，再增加一个“帮助者”的角色。这个角色的定位是，“帮助者通过为代议者解释公众意愿，向公民和代议者提供组织和技术的专业知识，以及对政策制定和执行进行监控，以保证公民有机会参与等方式，在政策制定和执行中发挥聚集的作用”{4}117。为行政人员增加一个新角色，让他们充当公民决策的“帮助者”，对于既有的社会治理结构来说，实际上并未作出改变，反而是更加强化了公民、行政官员和代议者三方的角色定位。我们知道，虽然在国家构成以及意识形态上，公民被放在了很高的位置上，但在社会治理体系及其过程中，由公民、行政官员和代议者构成的组织结构却表现为一种“中心-边缘”结构。在此结构中，公民始终处在社会治理体系的边缘，或者干脆说，公民是“被治者”。因此，在社会治理的“中心-边缘”结构没有得到改变的情况下，仅仅让行政官员承担起“帮助者”的角色扮演任务，仍然是无法把民主落实到行政过程中来的，更不可能造就一种真正的“民主行政”模式。

如果社会治理可以分为国家治理和地方治理两个方面的话，如上所述，在微观管理和地方自治的意义上，也许公民参与是有效的。因为在国家治理的意义上，由于公民、行政官员、代议者被组织到了社会治理体系的“中心-边缘”结构之中而不可能获得有效的公民参与，因此无法形成一种参与治理的可操作性模式。然而在微观管理和地方自治的意义上，则为参与治理的构想提供了发挥想象力的巨大空间。那样的话，所谓参与治理已经实现了性质上的变化，即不再是参与治理，而是公共治理。事实上，博克斯所谈论的就是公共治理，他也正是以社区为单位去设计公共治理结构的。与参与治理试图保留社会治理体系的中心-边缘结构不同，博克斯试图用“公民协调委员会”与“公民理事会”的结构要素去改变政府与公民之间的权力分配格局。在这一结构中，公民理事会是决策机构，而民选管理局则从“中心的决策者”角色转变为“公民协调者”角色，帮助“公民协调委员会”理解政策议题和公共服务，并且帮助其执行日常管理任务。由此看来，博克斯在社会治理方面已经有了打破环式民主所固有的中心-边缘结构的追求，但是，公共治理却只能局限于社区这个层面而无法推广到整个社会治理过程中去。

其实，即使是在微观管理和地方自治的领域，甚至是在社区这个范围，公共治理也可以分成“完全的公民治理”和“公民参与治理”两个类型。所谓“完全的公民治理”，就是所有公民同等地参与到治理过程中来，而“公民参与治理”则是由部分公民主导而其他公民参与的治理。显然，完全的公民治理是一种理想状态，在现实中是不可能出现的，我们所能够设想的仅仅是公民参与治理。这样一来，就会涉及为什么要对公民类型进行区分的问题，答案也就只能是从公民参与的责任感方面去解释了。

显而易见，参与治理是建立在人人都具有浓厚参与热情的假设上的。在参与治理的视野中，人们之所以不乐意参与到政府事务中来，是因为政府机构如此庞大与复杂，使人们感觉到的是对参与治理、表达自己意见的无能为力。这样一来，所需要做的改进工作就是赋予参与者可以改变决策结果的权力，并且确保这些事情与他们的利益息息相关。从参与治理的设计方案来看，也主要是朝着这个目标努力的。汉密尔顿说过，“这是一个有关人类本性的人所共知的事实：人类共有的情感强弱与人们彼此的距离远近或客体的弥散程度呈正比关系”{8}119。用在参与治理上，如果人们目光聚集的焦点相近而结果又非常明显，那么，参与集体事务的期望就会油然而生，培养公民资格就会非常容易。然而，实际情况却恰恰相反。有关公民资格的理论将公民资格的角色与作用分成“搭便车者”（对管理事务知之甚少、漠不关心）、“看门人”（当事情影响到他们的生活时，才会亲自参与管理）和“积极参与者”（积极参与公共生活）三种，而支持参与治理的人们只看到了积极参与者的存在，却忽略了其他群体存在的客观性。事实证明，对于某些搭便车者或者非积极参与者而言，即使是利益的吸引和激励也无法促使他参与到公共事务中来。甚至博克斯为自己辩解的理由也是如此苍白无力：“在存在个人主义与集体主义对立的社区中，至少有一部分人是倾向社群主义的。我们作出这种判断的依据是当今邻里公民组织、公民咨询组织的发展。”{4}61既然一些公民是个人主义者，那么显然，他们就不可能成为积极参与者，而是更愿意搭便车。

博克斯显然是为了解决参与治理与传统代议制民主的实践矛盾才作出了公共治理的设计。实际上，“社区治理”这个名词更加契合他的构想。如果我们剖析他的设计模式，并与代议制民主结构进行比较，就会发现，他其实并未改变代议制的基本框架。博克斯首先是把社区从社会治理体系中剥离出来，让社区成为一个独立的考察对象，然后再让行政官员站在社区外部去扮演“帮助者”的角色。可是，行政官员是如何获得扮演帮助者角色资格的呢?是因为有着更为高尚的道德吗?我们知道，行政官员也是公民，或者说是从公民中选拔出来的，没有理由认为行政官员相较于公民有着更高尚的道德。这样一来，让行政官员扮演帮助者的角色并从社区外部去帮助公民和营造出公共治理，就会遇到一个逻辑前提不成立的问题。事实上，若让行政官员从社区外部去整合公民治理的话，除了利用权力的控制和支配之外，是不可能有其他的所谓“帮助”方式的。当然，博克斯的公共治理模式没有认定其在道德的驱使之下可以比传统行政人员更加优化，而是对公共治理进行了另一种设计，那就是把整个社会分解成无数非常小的社区，然后开展公共治理。这不禁让我们想起卢梭为了民主能够理想地运行而设计出的“小国寡民”状态。事实上，不仅卢梭，甚至包括其后所有把民主理解成公民自治的人，都会以社区、村庄等小型单位为基础去畅想真正的民主，结果也都坠入了空想。

这种把整个社会分解成无数非常小的社区然后开展公共治理的构想，往往会衍生“利益狭窄化”的问题。在博克斯的构想中，社会需要被割裂成无数个小到不能再小的社区单位，社区的人们根据现在社区的类型（扩张型、舒适型、看守型或多样型）维护社区的利益。但这些社区必然会走向封闭，因为不论社区内的掌权者如何更替，他们都是为了维护自己所在的社区利益，所以，这个社区必然是地方性的并且与外界广阔的社会隔绝开的。具体表现就是，精英社区将会衍生出一个“吊桥”，让自己所在社区的利益与其他竞争社区分流。一旦如此，社区之间也就无疑会衍生出各种各样的不平等与剥削。由于社区的单位非常之小，由此产生的利益狭窄问题就会非常严重。面对“利益狭窄化”的问题，博克斯的这个公共治理如何保证社区不会成为狭窄的地方性或排他性利益的“社区个人主义者”？进一步地说，博克斯的公共治理模型能否服务于贫困者、残障人士和其他弱势群体的利益实现？我们批判博克斯的公共治理有着演化为“社区个人主义”的隐忧，而这恰恰是他引以自豪的，因为他宣布自己提出的社区治理没有陷入社群主义的封闭圈，也没有像集体主义那样过分忽视个人利益，而且他强调自己构想的社区治理是开放的、可进入性的，但他又把社区未来走向封闭还是开放寄托于社区人们的选择。但是，其他学者对博克斯的看法并不认同，很多学者认为，根据博克斯的公共治理模型，社区利益狭窄化的问题是不可避免的。

社群主义理论家阿米泰•埃茨奥尼针对这个问题提出的解决方案是：“强有力的权力必然需要强有力的责任。”这意味着我们应该持有这样的政治立场：“通过支持有价值的家庭教育，实施社会契约来强化社会责任，而这二者是履行道德责任承诺的最好载体。”{9}换句话说，在社区治理的构想中，必须利用教化和契约来强化公民社会责任，只有这样，才能解决公民参与积极性与公民知识不足的问题。这种对公民责任感的教化常常会被认为是具有强制性的，因为公民的所有行为必须符合严格的社会道德规范，而这种符合社会道德规范的现实性则蕴含在教化之中。显然，如果不强调公民责任并对公民行为进行严格约束，那么社区中的集体利益以及弱势群体利益就无法得到维护。可以想象，在利益驱动下的参与中，个人只会为了自己的利益而采取行动，并希望能够成功地影响决策者，却不想真正听取他人的意见，也不想关注弱势群体利益或集体利益。所以，阿米泰•埃茨奥尼关于社区治理的主张无疑又把人们引入到了传统的辩论中去了。如前所述，博克斯的公共治理克服了参与治理的诸多问题，但是，即使在微小的社区中也依然会遇到公民责任的问题。如果假设一个小社区（假如是精英社区）中的全体成员都拥有积极参与的责任意识，因而实现了完全的公民治理，那么也可以预见到这样一种结果：要么这个社区会走向封闭而出现利益狭窄化的问题，要么这个社区将保持开放并与其他社区相遇和开展利益争夺。显然，这两种情况都不是公民治理所期望看到的结果。阿米泰•埃茨奥尼的方案希望通过强化普遍性的公民责任感来解决这些问题，结果却是把视线从社区移开，重新回到了传统的社会治理模式之中去讨论公民参与的问题。也就是说，把人们的视线从博克斯的公共治理重新引回到参与治理上去了。

应当肯定博克斯的探索，就他作出公民治理模式的设计初衷来看，显然是为了破解参与治理不可解决的难题。但是，公共治理却是不能加以深究的，一旦理论探讨走向深入的时候，仍然会陷入参与治理的困境之中。这就是张康之一针见血地指出的：“就参与行动的实质而言，公众参与在参与者这里所要强化的是个体性的利益意识。虽然个体性的利益自觉和利益意识的生成在反对集权制的政府安排方面有着积极意义，但是，这种利益意识对健全社会生活来说也有着消极效应。”{10}也就是说，不论公众是作为咨询团体还是治理主体参与决策，其驱动力都来源于利益，利益驱动之下的人们并不想真正地听取他人的意见和维护他人的利益。这也就是为什么社群主义要提出教化公民的原因。但社群主义的教化目的又是要利用严格的社会契约进行外在约束才能落实的。所以，随着社群主义的再度出场，20世纪后期以来的参与治理和公共治理这两种为学者们津津乐道的民主改进方案也都可以宣布失败了。因为，社群主义的观点无疑会把民主改进之路导向控制性的方向上去。

其实，近代以来的民主无论被书写成什么样的具体方案，都属于形式民主的范畴。就参与治理和公共治理来看，都在不同程度上触及了民主应有的实质层面，并从根本上提出了否定形式民主的要求。然而，无论是参与治理还是公共治理的提出者，都不愿意对近代以来的形式民主作出完全否定，而是希望在形式民主的框架下作出局部性的改进。结果就是，这些尝试不仅无益于推动民主的进步，反而陷入了民主理论的死循环中。与之不同，张康之不是形式民主的捍卫者，而且也没有背负近代民主理论的包袱，所以，他能够提出在更大程度上推进民主的系统化构想。这就是《走向合作的社会》一书向我们展示的：克服参与治理与公共治理所带来的民主缺陷之路包含在合作治理模式的建构之中。如果说民主的本义在于让每一个人都获得和感受到平等与自由的话，那么，只有合作治理才能够让人们在社会治理过程中获得更多的平等与自由。

三

公共行政的历史告诉我们，民主的政治结构产生于工业社会，正是由于工业社会的民主实践不断遭遇了各种各样的问题，以至于必须对社会治理的民主方案进行修补。参与治理和公共治理可以说是20世纪后期和21世纪初才被提出和加以应用的民主修补方案，但是，无论是在理论上还是实践中，都经不起过多的检验，也都有着无法克服的问题。之所以会存在这样的问题，原因就在于人们没有在特定的历史背景下去认识民主和了解民主的适应性。其实，对于工业社会而言，形式民主已经是最好的治理方式，它所包含着的那些逻辑上的悖论以及实践上的缺陷，都不影响其在社会治理中的有效性。不过，一旦我们的视线转移到了工业社会之外，就无法对工业社会中的那种形式民主作出肯定的评价。现实是，人类正处在全球化、后工业化进程中，也就是说，人类已经迈开了告别工业社会的步伐，因而，需要在超越形式民主的意义上去构想新型社会治理模式。张康之的《走向合作的社会》所要解决的正是这一问题。

张康之认为，随着全球化、后工业化进程的启动，一种新型的治理模式—合作治理必将取代传统的形式民主的治理。合作治理不同于参与治理和公共治理所体现的那种形式民主，它有助于民主的推进。也就是说，在全球化、后工业化进程中，我们的任务不是寻求形式民主的修复方案，而是要把全部理论探索的重心转向对合作治理的研究上来。不同于参与治理和公共治理，合作治理更强调多元主体的平等与合作，而非其他边缘性主体在中心主体主持下的形式参与，更不是独立于治理体系之外的所谓完全的公民治理。虽然合作治理保留了工业社会治理体系的各种要素，但实现了结构的变革，即打破了社会治理体系的中心-边缘结构，让所有的社会治理主体在平等的基础上开展合作，以合作的形式实现社会治理。其中，社会治理是服务导向的，不同社会治理主体间的合作是以服务为基本内容的。如果说平等与自由是民主的基本要义，那么，由于合作治理是建立在治理主体平等之上的合作，而且，每一治理主体都在合作中保持自己的充分自主性，并把这种自主性作为服务的前提，因而，也就必然是自由的，而且是自由的最高境界。就此而言，合作治理有助于避免社会治理失灵问题。

当前，人们首先会提出的疑问可能是，谁应该成为治理主体？这个问题会把我们引向对公民资格问题的讨论上去。从近代以来民主理论的演进看，启蒙时期虽然更多地使用了“人民”这个概念，但“民主”一词中的“民”在启蒙思想中实际上是公民。然而，自从代议制方案提出后，民主实践使得公民被排斥在了治理主体之外，因为一旦把权利交给了民选代表，公民就不再是治理者了，而是成了被治理者。其结果是导致社会治理体系以及权力的封闭性与排他性，并且这种封闭性和排他性往往被当作对公民以及整个社会进行控制和支配的保障。我们知道，民主和法治是近代以来社会治理体系的两个基本维度，当民主与法治相结合或表现为法治时，公民作为法治的前提完全成了一种虚幻的设置，即在逻辑上被认为是法治赖以进行的法制框架的创制者，而在实际上，却并未进行任何创制活动。这就是张康之所指出的：“虽然在现代法制社会中，公民被认为拥有创制权，可以对法律的创立、修改和撤销施加影响……但是，在官僚制成为社会一切组织化活动赖以开展的平台这一条件下，公民的这种创制权的作用也需要在官僚制的框架下发挥，需要通过官僚制组织机构的筛选。”{5}304-305所以，近代以来的治理过程基本上是由政府主导的，政府是事实上的治理主体，而公民则是治理客体。正是这种主体与客体的分化与对立，导致了政府失灵以及治理失灵等问题，而修复民主的各种方案在无法解决这种主客体分立和对立格局的情况下，也就不可能收获积极的效果。就此而言，20世纪后期以来的参与治理和公共治理这两个民主修复方案无疑是对启蒙思想的重申，即重新申述了公民的治理权。

张康之立足于全球化、后工业化而对公民资格的问题作出了全新的思考，他认为全球化、后工业化意味着人类将走向合作的社会，而合作的社会也就是一个自治的社会，公民既是包括公共服务在内的一切社会服务的供给者也是消费者，从而使得治理者与被治理者的分立得到消解。这样一来，社会成员能否拥有公民资格，既不像社群主义那样依赖教化和契约，也不像自由主义那样寄托于制度对个人利益追求的整合，而是由个人的行动来加以诠释和定义的。也就是说，只要进入合作体系去开展合作行动，同时成为社会服务的供给者和消费者，也就获得了公民资格。也许人们会提出这样一个疑问，如果有人更愿意搭便车的话，那么如何保证每一个人都能获得公民资格呢？关于这一问题的回答，张康之引入了一个作为充分条件的前提，那就是社会的高度复杂性和高度不确定性。张康之事实上给我们提供了这样一个逻辑：在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，社会成员面对着共同的压力，人的共生共在的必要性会被每一个人感受到，并成为一个基本的价值观念而为人们所接受，每一个人都不得不在合作体系中通过开展合作行动去赢得生存和自我实现的机会。这就是说，一种外在的相对于每一个人的必然性成了人必须从事和开展合作行动的“绝对命令”，因而，公民资格将不再取决于个人的选择，而是共生共在的社会成员必然具备的。

当然，人们也许还会提出一个小问题，那就是在合作的社会中也会存在着残疾人、年老体弱者和其他不具有直接提供社会服务能力的人，他们如何同时成为社会服务的提供者和消费者？如果他们仅仅是社会服务的消费者，怎么能在合作体系中用自己的行动去证明自己的公民资格？关于这一问题，张康之早在《寻找公共行政的伦理视角》中就作出了思考，并提出了“公共支付”的概念。根据张康之的看法，这个群体在任何一个时代都会存在，虽然他们不能直接提供社会服务，但是，他们会以自己的存在对社会作出一种特殊的“公共支付”。这种“公共支付”也是社会健全所必需的，即促进社会成员心理的健全和道德的成长。因而，他们是通过自己独特的“公共支付”而获得公民资格的。总之，张康之通过引入社会的高度复杂性和高度不确定性这一前提性条件，终结了近代以来共和主义与自由主义的长期争论，或者说，实现了对公民资格问题的超越。

在解决公民资格的问题之后，关于合作治理中的不愿意合作者、搭便车者等各种各样有可能侵蚀合作、妨碍合作、破坏合作的障碍也就得到了消除。在此基础上，张康之便展开了对合作治理模式的全面规划。张康之认为，合作治理是多元主体通过合作的方式开展的治理，在实质上，应当理解成高度的社会自治，是在自治基础上的相互供给服务，并通过服务的方式实现人的共生共在。在自治的问题上，博克斯表达了这样的意见：“倡导最大限度的公民自主是一回事，而处理日常需求、维持政府运行则是另外一回事。可以说，那些主张从代议制转向公民驱动自治的倡导者，很大程度上忽视了政府本身的存在，忽视了我们赖以履行公共服务职责的技术-理性机制的存在。他们在追求公民参政议政过程中，似乎忽视了现实政策执行工作的繁琐性、成本性和复杂性。这些人主要对公共政策的‘事前’阶段很感兴趣，也就是说，他们往往对界定问题以及决定该做什么非常关心。无疑，政策制定前的阶段的确非常重要，但治理过程更加侧重公共政策制定的‘事后’阶段，也就是执行那些枯燥但不可或缺的任务，如监督预算执行，在外包或采购物品时作出决定，在与劳工协会磋商时把握原则，以及确定城市街道是否扩建等。开放的治理体系和公民对话确实非常重要，但它自身终究不能保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的日常政策执行。”{4}98正如我们一再指出的，博克斯的论述表达的是在既有的旧的社会结构中看到的问题，以至于必须考虑自治如何发生、公民如何处理与政府的关系、公民在公共政策的哪个环节上参与等诸多问题。这样一来，就会认为张康之所规划的合作治理是不可能的。然而，张康之在对全球化、后工业化进程中一个客观现象的描述中作出了有力的回答，那就是，人类社会的发展经历了工业社会领域分化的阶段后，正在朝着领域融合的方向前进。也就是说，工业时代的治理方式与治理结构将发生根本性的颠覆，在历史中思考公民在公共政策中的参与环节与自治方式也就完全失去了意义。因而，社会的所有分立和对立都将成为历史，任何形式的控制与服从、支配与依附也都失去了存在的土壤，以至于人们只有合作治理这个唯一的选项，而在合作治理中又首先实现自治。

应当看到的是，张康之并不是无政府主义者，反而是对政府在合作治理中的地位给予了充分的肯定。张康之指出：“已有的关于行政权力的研究成果都将会在合作治理中保留下来。所不同的是，合作治理需要对行政权力的边界和性质加以重新定义。对于合作治理而言，行政权力的外向功能显然会大大地削弱，甚至会趋近于无，治理主体不会再依靠权力去直接地作用于治理对象。同时……行政权力只被允许用于促进具体的公共事业方面。”{5}267如果将此与张康之早前提出的服务型政府及其引导型政府职能联系在一起，一幅合作治理的图景也就再清晰不过了。不仅如此，如果考虑到张康之的任务型组织理论和合作制组织理论的话，那么，关于合作治理中的行动模式也是非常清楚的。可以理解的是，处在社会转型过程中的人们往往更多地受到历史的羁绊，往往难于在观念上完全抛弃旧的框架，所以，参与治理、公共治理等方案都无非是在既有的社会结构和社会治理模式基本不变的前提下作出的设计。与之不同，张康之是把合作治理的构想建立在全球化、后工业化运动的现实基础之上的。所以，更能够根据新生的社会因素去提出新的社会治理方案，而不是基于旧的社会治理模式或通过对其修复去回应新生社会因素的挑战。这就决定了张康之的合作治理构想是一个全新的社会治理方案，也只有摒弃了所有旧的羁绊才能理解它。

与代议制民主和参与治理完全不同，张康之所构想的合作治理并不是要将治理主体塑造成以公民为中心还是以政府为中心的组织结构，而是期冀全体社会成员都能够成为合作社会中自主的治理主体。同样，也与公共治理不同，因为公共治理理论所设想的公民自治中的公民是相对于行政官员与民选官员而言的，而合作治理中的公民自治是由真正的公民所进行的真正的自治。可以认为，在近代以来的社会中，虽然一国的国民都被命名为公民，但很多人都是只关注自我利益的自私的人，并不是真正意义上的公民。合作治理中开展自治的公民则不同，他们因为获得了人的共生共在的观念而成为真正的公民，他们必然会因处在合作体系中开展合作行动和相互提供社会服务而成为名副其实的公民。而且，根据张康之的设想，合作治理中的公民自治并不需要在“他治”的强迫下进行，而是表现为个人自治层层扩散开来的状况，即从个人自治到组织自治再到整个社会自治的普遍化。考虑到近代以来领域分化、分立甚至对立条件下的自治仅仅停留在个人以及极小的人群或社区，而且必然会面对着自治系统之外的“他治”（博克斯把这种“他治”改称为“帮助者”），那么合作治理中的自治也就是真正的自治了。

张康之强调：“合作治理理论不指望政府教育公民如何去做‘好公民’，或者说，这个理论不刻意追求这样一种制度安排，那就是通过制度保障公民权的实现去提高公民的政治的和道德的责任感，更不会去极力强调政府培养公民价值观、理想和信念的职责。”{5}264这显然是直接针对社群主义提出的，实际上也解决了博克斯公共治理中的公民资格难题。因为，在张康之看来，公共既不是授予的也不是培养的，而是在特定的时代和历史条件下生成的。也就是说，在张康之看来，“需要从社会的角度去理解人，而不是从人的角度去理解社会……在一切影响人的活动的动机和激励因素中，会有某种或某些因素属于主导性的要素。这种或这些主导性因素是建立在特定的社会和历史前提下的，正是社会和历史为人的活动规定了基本方向”{5}169。按照张康之的思路，随着历史的进步，或者说，在全球化、后工业化进程中，人类必将走进合作的社会。在合作的社会中，由于社会的高度复杂性和高度不确定性带来的人的生存压力，决定了每一个人都会成为积极的行动者，而且是在合作体系中开展的合作行动。所以，政府并不具有教化的资格，也不存在定向的所谓“帮助”，而是在每个人及其放大为组织的行动者都提供社会服务的情况下实现的相互帮助。

总之，《走向合作的社会》是一部全面规划合作治理模式的著作，对于社会治理发展史来说，这部著作所实现的是一种革命性变革。我们已经指出，近代以来的社会治理包含着民主和法治两个基本维度，在政治理论的研究中，法治更多地被看作实践问题，而更多的理论研究集中在了对民主的改进和修复方面。在既往的所有改进和修复民主的方案都宣告失败后，参与治理与公共治理这两个新近的方案被提出，而且在当今的学术研究中占有主导性地位。这就迫使我们不得不对这两种民主改进方案进行深入分析。在此过程中，我们发现，参与治理和公民治理遇到的所有问题在《走向合作的社会》一书中都得到了解决。因此，这部著作对合作治理所作出的规划，是张康之对社会治理的进步所作出的贡献。

【注释】 [作者简介]刘然（1995-），女，湖北黄冈人，南京大学政府管理学院硕士生，主要研究方向为行政哲学。

[1]环式民主因民主的环式结构而得名。具体来说，整个治理体系类似一个民主闭环，政治构成环的上行弧，行政构成环的下行弧，人民被隔离在封闭圈之外，即使在选举中也还是徒有虚名，但这种结构却被冠以人民的名义。

【参考文献】 {1}查尔斯•J.福克斯，休•T.米勒.后现代公共行政—话语指向[M].楚艳红，等译.北京：中国人民大学出版社，2013.

{2}Moe，Terry M. The new economics of organization[J].American Journal of Political Science，1984（11）.

{3}Schon，Donald A. The reflective practitioner：How pro-fessionals think in action[M]. New York：Basic Books，1983.

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{5}张康之.走向合作的社会[M]. 北京：中国人民大学出版社，2015.

{6}W.E.哈拉尔.新资本主义[M]. 冯韵文，等译. 北京：社会科学文献出版社，1999.

{7}Mansbridge，Jane. Beyond adversary[M]. New York：Basic Books，1980.

{8}Rossiter，Clinton，ed. The federalist papers[M]. New York：New American Library，1961.

{9}Etzioni ，Amitai. Communitarian solutions/what commu-nitarians think[J]. The Journal of State Government，1992（1）.

{10}张康之. 合作治理是社会治理变革的归宿[J]. 社会科学研究，2012（3）.　

【期刊名称】《理论探索》【期刊年份】 2017年 【期号】 5