【中文关键词】 跨行政区划法院；设置；管辖

【摘要】 本文立足于我国跨行政区划法院设置的整体组织架构与管辖制度的研究，试图从理论层面建构起一套相对完整的跨行政区划法院司法制度，实现诉讼格局上的调整与完善。本文以准确把握跨行政区划法院改革顶层设计为理论基点，密切关注改革试点运行实践中的经验与不足，注重坚持问题导向，将特殊案件作为管辖界定标准，辨析和厘清特殊案件的类型与范围。在此基础上，从立法修改、体系建构、管辖制度完善等几个层面提出了“分阶段三步走”的跨区划法院未来发展的改革思路及相关建议，既注重顶层制度设计，又兼顾现实需要。

【全文】

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。为提升司法公信力，破解地方保护、行政干预造成的诉讼“主客场”现象，中央把探索设立跨行政区划人民法院、审理跨地区案件作为司法改革的重点内容。随着全国首批跨行政区划法院在上海、北京先期设立，跨行政区划法院已经成为全面深化法院改革的前沿阵地。由于跨行政区划法院在我国属于新生事物，缺乏既有经验可循，尤其是其案件管辖制度，是跨行政区划法院赖以存在的前提和基础，在跨行政区划法院制度中居于核心地位。因此，有必要加强对跨行政区划法院设置及其案件管辖制度的深入研究，合理确定跨行政区划法院案件管辖范围，从而构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

一、设置跨行政区划法院的必要性

(一)强化中央司法权统一行使，排除地方干扰

我国属于单一制国家，司法权是中央事权，具有国家权力属性，地方法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的司法机关。但从现行司法体制来看，我国3500多个地方法院中，绝大多数都对应或依附于相应的行政区划，法院的编制、人事和经费保障都依赖和受制于地方，不但未能将司法权的中央属性充分体现出来，反而在有的案件处理中，出现了诉讼主客场、地方保护主义、地方政府行政干预等严重影响司法公正的问题。有鉴于此，党的十八大后，重启司法改革议程，其核心议题之一就是让司法权回归国家属性的本来面目，并以此作为本轮司法改革顶层设计的重要理论基点，据此构建全面深化人民法院改革的逻辑结构。而探索设立跨行政区划的人民法院，正是凸显司法权中央事权属性的涉及司法体制改革的具体措施之一，其从司法管辖区调整的视角使司法管辖与行政区划适当分离，以此强化中央司法权统一行使，从体制上排除地方因素对公正司法的干扰，确保一部分涉及地方利益的案件得到公正处理，促进国家法律统一正确实施，保证中央政令畅通。同时，打破地方保护的壁垒，建立起促进平等交易的良好市场秩序。因此，设立跨行政区划法院事关国家治理体系与地方治理结构的变化及司法权的配置，对于统一市场体制，约束公权力行使具有不可替代的作用。

(二)确保人民法院依法行使审判权

在我国全面深化司法改革是一项极其复杂的系统工程，其实现路径必然有赖于一系列相互联系、相互配套的改革任务按次序协同推进，单兵突进的改革措施往往难以奏效。为保障审判权的行使，排除内部行政化管理模式的影响，本轮司法改革大力推进审判权运行机制改革，实行“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制；为排除外部干扰，在司法的体制性改革范畴内，至少有推动省以下地方法院人财物统一管理、设立最高人民法院巡回法庭、探索设立跨行政区划法院等几项改革措施是针对司法地方化的困扰提出，以最大限度确保人民法院依法行使审判权。有观点认为，实现人财物省级统管以后，跨区划法院将失去存在的意义。事实上，它们之间的关系并非叠床架屋或相互排斥，而是相辅相成，相互补充。首先，法院人财物统管是司法管理与保障层面的制度改革，而跨区划设置法院则是司法管辖层面的制度改革，二者功能与解决问题的侧重点不同；其次，从域外经验考察，司法管理的集中性、统一性与去地方化和跨区域设置法院是两套并行不悖的制度体系，并未见二者之间的冲突与重复；最后，由于体制改革具有依次逐步协同推进的特点，因此，改革措施间的相互配合就更有必要。本轮司法管理体制改革的重点是推动省级以下地方法院人财物统一管理，而非中央统管。这就更有设立跨行政区划法院的必要，可以弥补省级统管未能完全解决的一些问题。正如有的学者指出的：“以省级统管的新司法体制为依托，再以逐步建立的跨行政区司法为支撑，有可能探索出一条适合中国国情的中央统一司法权与地方司法有限自治权之间的合理边界，以解决或缓解重大法律政策事项的全国统一、司法精英化与面对严重地区性差异兼顾当地民情民风、司法亲民化目标之间的紧张关系。”[1]

(三)调整完善现行司法管辖制度

在我国，诉讼法中确立了以级别和地域管辖为基础的司法管辖制度，同时，在地方各层级法院设置上又与行政区划基本对应，形成司法管辖区与行政区划高度重叠的现状。二者相结合，就形成了司法权地方化、诉讼主客场的弊端。我国以往司法管辖的制度设计，突出了便利当事人诉讼的管辖确定原则，尽量减轻当事人参加诉讼的负担，就近诉讼，就地执行。对于多数案件而言，这种管辖制度并不存在问题，在便利诉讼的同时，与公正司法的价值目标并不冲突。然而，对于一部分易受地方因素影响的案件，单纯以方便诉讼为原则确定管辖制度，就可能与法院公正行使审判权这一管辖确定原则相背离，从而助长了地方保护和行政干预。近年来，为有效破解司法权运行的地方干扰问题，司法实践中针对特殊案件进行了提级管辖、异地管辖、指定管辖、集中管辖的探索和创新，取得了一定成效，但均未能完全摆脱司法地方化的困境。因此，探索设立跨区划法院，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是对我国既有司法管辖制度的有益补充和完善，制度设计本身具有以往管辖制度不能涵盖的优越性，有助于从整体上摆脱司法体制面临的困境。

(四)满足人民群众的司法需求

人民法院改革积极回应人民群众的根本司法需求，努力在全社会实现公平正义，这已成为我国司法改革的一项基本经验，也是设计改革方案的重要指导思想。长期以来，社会公众对于我国的司法公正颇有微词。审判实践中，有的特殊类型案件上诉率、申诉率、信访率居高不下，反映了民众对法院审判工作信任度不高，不少当事人在诉讼的一开始就体现出对法院能否公正审理案件的担忧和与法院的对抗情绪。客观理性的分析这种现象，影响司法公信力的主要因素一方面可以归结为法院自身，另一方面则在很大程度上受到与行政区划高度重合的司法管辖体制的影响。如果将易受地方因素干扰的特殊类型案件集中划入跨区划法院审理，不仅能够有效割裂地方保护和行政干预的途径，也能够让民众产生对法院的信任感，有效回应其司法需求。

二、跨行政区划法院的界定

(一)跨区划设置法院的主要学术观点

为从体制上破除地方因素对法院依法行使审判权的干扰，学界与实务界自人民法院“一五”改革纲要开始，便纷纷建言献策，对跨行政区划设置法院进行了有益的理论探索与比较法考察。[2]在关于跨行政区划设置法院的各种方案中，使法院与行政区划完全脱钩，重新构造单一的或复合的司法体系之观点居于主流地位。在跨区划设置法院的具体构想上，倾向于司法区划与行政区划之间发生根本性位移，以“错位”的方式完成司法区划的调整，从而构建与行政区划彻底分离的司法管辖制度。

(二)跨区划设置法院顶层设计精神解读

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划人民法院，这一有关司法体制改革的顶层设计来源于中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。正确理解改革顶层设计思路，是准确把握跨区划法院制度设计的关键所在。文件精神中所体现出的设立跨区划法院的改革思路与主流学术观点并不一致，而是另辟蹊径，在立足现实国情、降低改革成本等前提因素下，探索建立一种能使司法区划与行政区划适当分离而非彻底分离的司法管辖制度。其原因在于：第一，我国现有地方法院绝大多数设置与行政区划相对应，这样的司法体制具有便于明确管辖、方便诉讼，也容易获得地方党政部门大力支持的优势，从我国的诉讼传统考察，行政区划法院系统仍然有存在的必要；第二，易于受地方因素干扰的案件数量仅占据案件总量的一部分而非全部，司法实践表明，多数案件在行政区划法院可以得到公正审理；第三，确保人民法院依法行使审判权，排除地方因素干扰的改革措施不仅仅是跨区划设置法院一项，还包括法院人财物省级统管，领导干部干预司法活动的责任追究制度等多项配套措施。相关制度建立完善后，行政区划法院依法审理案件更有保障；第四，在全国范围内重新划分司法管辖区，使法院与行政区划完全脱钩，需要巨大的改革成本。而设立跨区划法院的改革是在改造我国现有铁路运输法院基础上进行的，铁路运输法院本身具有跨区划管辖案件的特点，能够实现资源整合，降低改革成本。可见，改革思路的着眼点在于案件管辖的筛选与跨区划法院的设置并举，而非单纯通过重置司法管辖区实现全部案件的跨区划管辖。这就要求司法区划调整措施应当具有适度性，而不是对现有司法区划进行彻底性改变。

(三)跨区划法院的基本定位

跨区划法院的设立既不同于我国既有的海事法院、知识产权法院等专门法院，也不是传统意义上与行政区划相对应的地方普通法院，而是一种特殊法院，其特殊性体现在如下方面。

1.跨行政区划设置。即法院这一司法单位没有对应的行政区划单位，而我国传统意义上的地方高级、中级、基层法院则通常与省级、地级、县级行政区划单位相对应。

2.跨区划管辖特殊类型案件。我国传统司法管辖制度是按照一定标准划分上下级法院之间，以及同级法院在各自辖区内受理第一审案件的分工和权限。而跨区划法院的管辖制度则以案件符合易受地方因素影响、跨行政区划、重大等特殊类型标准为基础构建。

三、跨区划法院改革实践中存在的主要问题

随着改革的不断深化推进，跨区划改革试点法院存在的各种问题与困境不断显现，有细心的观察者发现，跨区划试点法院履职以来取得的种种成效，更多的来自于审判权运行机制改革，而并不为跨区划法院所独享，这也就意味着，设置跨区划法院本身的制度功能发挥是有限的。但另一方面，从跨区划试点法院收案不断攀升，甚至常有全国各地的当事人前来咨询立案的现状考察，设置跨区划法院改革又确是广大民众所殷殷期待的。因此，发现并突破跨区划法院发展的瓶颈性障碍，使此一项关涉体制变革的改革措施真正落地生根，发挥应有的功效，回应社会种种质疑与期待，是目下所迫切需要解决的关键性问题。

(一)立法及制度障碍

目前，我国跨行政区划法院仅在直辖市中院范围内进行试点，并未涉及省、自治区及基层范畴，主要原因在于现行立法的障碍。根据现行《人民法院组织法》的有关规定，基层人民法院包括县、自治县、市、市辖区人民法院；中级人民法院包括在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院；高级人民法院包括省、自治区、直辖市高级人民法院。这就意味着，在现行法律框架下，设立跨省、自治区、直辖区市的人民法院或在省、自治区内设立跨区划法院缺乏立法依据。因此，目前只能优先考虑将直辖市内铁路运输中级法院改造为跨行政区划中级法院。

(二)直辖市中院作为跨行政区划法院试点存在局限性

首先，按照现行司法体制的架构，直辖市普通中院已经在一定程度上实现了市内跨区县管辖案件，跨区划中级法院仅在跨区县集中统一管辖特殊案件方面具有优势，典型性不强、示范意义不足，难以复制推广；其次，在省、自治区内设立跨区划中级法院具有重大意义，能够避免地区中院或省、自治区辖市中院与行政体制高度重合而导致的诉讼主客场现象。但随着地方法院人财物省级统管改革的推进，来自地市、区县一级的地方干预将逐步减少，跨省域案件和涉及省级利益案件的司法公正更加需要制度性保障；最后，设立跨省、自治区、直辖区市的人民法院能够彻底解决省际干预的问题，并可与最高人民法院巡回法庭相衔接，从而构建起完整的跨区划法院管辖制度。但目前，试点法院受制于现行法律与管理体制，难以实现跨省域管辖。即便试点法院通过全国人大常委会授权或最高人民法院指定管辖的方式审理跨省案件，地方高级法院仍作为其上诉法院，且与最高人民法院巡回法庭难以对接，依旧无法避免跨省案件省内审的困境。

(三)案件管辖标准有待于进一步完善

案件管辖的合理设置是跨区划法院保持旺盛生命力的核心要素，从试点法院案件管辖实践考察，目前还存在一些问题。一是管辖标准不明确。中央和最高人民法院的文件中，对跨区划法院管辖的案件类型作出概括性规定，在实践中，尚存在一些理解和认识上的误区。比如，对跨区划因素强调过多，而忽视案件本身具有的重大、易受地方干扰等因素，从而将一些本应纳入跨区划法院管辖的案件排除在外。二是确立管辖范围之初考虑因素过多。除法定因素外，还涉及了方方面面的因素，这对于保障现有审判秩序的稳定性、持续性、衔接性固然具有重要意义，但其中有的考虑，从长远看，可能会阻碍跨区划法院案件管辖的合理定位；三是目前已经确定的案件管辖类型中，有的并不符合跨区划法院的职能定位，需进一步整合。

此外，有观点在深化推进跨区划法院改革的论证过程中，提出了改革的正当性与合法性、改革的现实必要性与改革成本、改革的整体推进与改革措施间的相互协调等关键性问题，这些问题都是在进行制度设计过程中需要深入考量并着力解决的。

四、跨区划法院组织体系与管辖制度的完善

(一)立法完善

改革必须在法治的轨道上进行，重大改革事项必须做到于法有据，司法体制改革亦不例外。设立跨行政区划法院是司法体制改革的破冰之举，必须坚持立法先行，相关法律的滞后不应成为改革前行的障碍。建议立法机关抓紧修改《人民法院组织法》，引领和保障改革稳步推进。一是在总则部分增设“根据实际需要，国家设立跨行政区划人民法院，审理特殊案件”条款，使跨区划法院与按照行政区划设立的普通法院，以及知识产权法院、海事法院等专门法院共同构成行使国家审判权的三大法院体系；二是在原法有关法院的种类条款中增加一项-——“跨行政区划人民法院”，明确跨行政区划法院的法律地位；三是参照专门法院的组织、职权由全国人大常委会另行规定的方式，明确“跨行政区划人民法院的组织和职权由全国人大常委会另行规定”，以形成独立的跨行政区划人民法院组织规范；四是在法院院长和法官产生的条款中增加“跨行政区划法院院长由产生该法院的人大选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由产生该法院的人大常委会任免”等内容，进一步明确跨行政区划法院人员选举、任免问题。

(二)体系构建

1.设置

为降低改革成本，与地方法院人财物省级统管改革相协调，设置跨区划法院一是数量应当有限，规模不宜过大，辖区有必要跨越省域；二是管辖的特殊案件具备易受地方干预、跨区划、重大等多重因素，符合诉讼法规定的中级法院一审管辖标准；三是受案数量不宜过多，通过省级统管、管辖调整或审级监督可以实现公正审理的普通案件应排除于跨区划法院管辖范围之外。综合上述要素，在全国范围内，根据地理位置，交通状况、人口、辖区面积、特殊案件数量等因素，跨区划法院可以考虑设置两级：跨区划中级法院和跨区划高级法院。

为优化审判资源，设立跨区划中级法院的改革应首先在改造铁路运输法院的基础上进行，但如果从资源整合上，整体改制成本过高，也可以考虑利用与行政区划不存在对应关系的普通法院资源。值得注意的是，无论是改革的纲领性文件，还是学者的研究论证，都将最高人民法院的巡回法庭与跨区划法院相提并论，二者的受案范围具有高度的同构性。2015年初，最高人民法院第一、第二巡回法庭分别在深圳、沈阳正式成立，两个巡回法庭成立以来，依法审理了多起跨区划重大行政和民商事案件，受到当事人以及社会各界的好评。2016年底，最高人民法院在综合考虑各省区市地理位置、区域面积、交通状况、经济社会发展水平、人口数量以及我国传统地理区域划分和近年最高人民法院受理案件类型、数量等因素，决定在南京、郑州、重庆、西安增设巡回法庭，形成覆盖全国的巡回法庭布局。而在改革试点的实践中，恰恰没有将最高人民法院巡回法庭和跨行政区划法院联系在一起共同谋划，协同推进，从而导致了当前改革中最高人民法院巡回法庭功能异化，跨区划法院改革难于突破的局面。从改革的发展看，为充分利用司法资源，可以考虑将最高人民法院的巡回法庭改建为跨省设立的跨区划高级法院，或将跨区划中级法院直接对接最高人民法院巡回法庭，实行“飞跃上诉”，以解决目前跨省域案件无法摆脱地方高院二审，最高巡回法庭案件不足、功能不畅等问题。

此外，跨区划设立的高级法院可以发挥多种功能，兼顾知识产权法院、海事法院上诉案件的审理职能，与专门法院层级体系的未来发展、完善相互协调。

2.组织

根据跨区划法院的性质，配合省级统管的改革方向，建议将跨行政区划中级法院、高级法院划归中央统一管理，由全国人民代表大会产生，其院长应由全国人大选举产生，副院长、庭长、副庭长、审判员应由全国人大常委会任免，经费由中央财政统一保障。

3.步骤

(1)探索阶段。从我国首批跨行政区划法院在京沪两地设立之日起至2017年，积极探索、深入调研跨区划法院设置及管辖经验，尤其注重案件管辖方面的系统研究，力争归纳、整理出一套适于跨区划法院管辖的特殊案件的类型以及明确、具体的案由，为跨区划法院的发展奠定基础。同时，以服务京津冀协同发展、长三角区域一体化建设国家战略为基本定位，积极争取通过全国人大授常委会授权或最高人民法院指定管辖的形式，在跨省域管辖重大特殊案件方面有所突破，由北京四中院和上海三中院分别集中审理京津冀地区、长三角地区跨区划重大特殊案件。为跨区划法院利用原有铁路法院跨区划管辖优势管辖特殊案件创造有益经验，真正实现设置跨区划法院的目的。

(2)推广阶段。2017年后，伴随着《人民法院组织法》的修改完善，可以较大规模推进设立跨区划法院的改革进程，初步形成跨区划中级法院在全国设置的整体方案并逐步扩大试点范围。同时，科学、明确地确定跨区划法院案件管辖范围，确保跨区划中级法院分布合理、管辖科学、体系完整，职能作用充分发挥。

(3)完善阶段。配合省级以下地方法院人财物统一管理改革的基本完成，推动跨省设立高级法院，与最高人民法院巡回法庭有效对接，积极争取跨区划法院人员、经费中央统管，从而形成较为完善的跨区划法院层级体系。

(三)管辖制度完善

1.管辖原则

第一，排除地方干扰原则。管辖案件的确定要符合设立跨区划法院的目的，即从制度上防止行政干预和地方保护，确保法院依法独立行使审判权，保证国家法制统一。

第二，案件重大特殊原则。跨区划法院管辖的案件要具有一定的特殊性。这种特殊性主要体现在诉讼主体特殊、涉案领域特殊、案件重大、影响广泛、适用特殊程序等方面。

第三，案件管辖范围机动性原则。跨区划法院管辖的案件范围要有一定的机动性，符合科学发展的规律，为根据特殊案件类型动态发展变化适时调整管辖留有余地。

第四，管辖选择权原则。对跨区划法院管辖的案件，当事人出于诉讼便利、信赖等考虑，有权选择向行政区划法院或跨区划法院起诉，但应当遵守专属管辖与级别管辖的规定。

第五，法检管辖范围一致性原则。跨区划法院与检察院案件管辖范围必须始终确保协调一致，不能因案件量等现实因素随意扩大案件管辖范围。

2.管辖标准

(1)案件审理易受地方因素干扰

易受地方干扰是确定跨区划法院案件管辖范围或者说是判断识别特殊案件的首要标准，同时也是其他标准中的应有之义，以行政案件最为典型。案件本身是否具有跨区划因素，不应作为行政案件是否应由跨区划法院管辖的识别标准。如果案件同在行政区划法院审理，原告与被诉行政机关位于同一区域的案件并不比跨区域的案件少受干预，因此，以跨区划、跨地区界定跨区划法院管辖行政案件的范围并不科学。在三大诉讼之中，行政诉讼由于被告一方恒定为行政机关，法院的人财物又受制于地方，如果受诉法院的司法管辖区与作为被告行政机关的管辖区域位于同一行政区划内，则极易受到地方行政干预，影响司法公正和司法公信。因此，几乎所有行政案件都有受到行政干预的可能，尽管并不必然受到行政干预。我国为治疗长期以来行政诉讼“立案难、审理难、胜诉难、执行难”的顽疾，先后进行了提级管辖、异地管辖、指定管辖、集中管辖等多种管辖制度改革的试验，[3]其目的都在于克服地方行政干预，公正审理行政案件。随着行政案件管辖制度改革以及地方法院人财物省级统管改革的渐次推进，部分普通行政案件能够在行政区划法院得到公正审理。而对于事关确保中央政令畅通、维护国家法制统一、建立统一市场规则，保障重大民生利益等重大行政案件，如以国务院部门、省级人民政府、县级以上地方人民政府为被告的行政一审案件，原本依法就应由中级法院管辖，又具备重大、易受地方干扰等特征，无疑属于特殊案件，应纳入跨区划法院管辖。

(2)案件涉及的内容存在跨地区重大利益之争

由于涉案双方当事人不在同一行政区划，与一方当事人位于同一区划的受诉法院往往易受当地地方保护主义的影响，不利于平等保护外地当事人合法权益，造成诉讼主客场现象，具有跨区划因素的重大民商事案件即其适例。强调其重大因素是由于越是重大利益之争，受诉的行政区划法院越易受到地方势力关注和插手干涉。有学者认为，民事审判中的地方保护主义是影响司法公正的最大因素。[4]尤其是诉讼一方当事人属于地方政府扶持或与之有关联的国有企业、垄断产业、集体组织等情形下，在行政区划内具有行政、经济等方面的影响力，按照民事诉讼的一般地域管辖原则，其往往利用诉讼主场优势等地缘性因素通过本地法院对外地企业实体利益与程序利益产生影响。当地法院对本地当事人的天然偏向性使得诉讼结果不自觉的向本地当事人倾斜。不仅在我国会有此现象，以美国为例，实证显示，由被告选择审判地而其审判地未被更改的案件中，原告的胜诉率为58%，在被告成功将审判地移送的案件中，原告的胜诉率仅为29%。[5]这种地缘性偏见除导致实体上对外地当事人的不公外，还可能导致对其程序利益的侵害，如程序的拖延、程序申请事项的拒绝等，以及诉讼成本支出方面的不平等。因此，分离一方当事人与本地法院之间存在的特殊地缘关系，由跨行政区划法院审理类似案件，是维持法院中立地位的不二之选。

(3)案件涉及重大民生利益，具有公益性质，社会关注度高

涉及重大民生利益，具有公益性质的案件为社会所广泛关注，本身也多具有跨区域，易受地方影响等因素，如包括公益诉讼在内的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、重大消费者权益保护案件等。以环境资源保护案件为例，生态环境具有整体性和区域性的内在特征，环境介质具有跨区划流动的特点，污染环境、破坏生态的行为也往往带有跨区域因素，相应的要求进行整体性司法保护，跨区划法院的设置与环境资源案件的审判特点正相契合。而重大食品药品安全、重大消费者权益保护等案件，侵权行为常带有弥散性，受害者众多，遍布各地，而涉诉一方又可能是大企业，有行业垄断地位，或者长期从事某种特许经营，能够制定规则、格式合同等，甚至影响当地政府，进而干扰行政区划法院公正审判。因此，符合这一标准的案件，适宜纳入跨区划法院管辖范围。

(4)案件存在管辖冲突，适于统一指定管辖

梳理跨行政区划法院案件管辖标准，不应忽视适于统一指定管辖的情形。例如，对于存在管辖权冲突或管辖权异议，且不易识别、确定管辖权的案件，可能因地方因素导致争夺管辖权的情形发生。因此，有必要启动指定管辖程序，统一指定于不存在管辖权争议的跨区划法院管辖。再如，对于地方党委、政府组成人员、人大代表、政协委员以及省部级以上领导干部等特殊主体职务犯罪和渎职犯罪的案件，司法实践中通常由上级法院指定异地审理，但指定的随意性较大，侦查、起诉、审判三个阶段的指定管辖经常难以形成有效衔接，造成司法效率低下。将此类案件统一指定于跨区划法院审理，既能消除地方干预，也能提高诉讼效率。

跨区划法院设置与管辖制度的建构，是一项庞大复杂的系统工程，不仅涉及跨行政区划法院的组织体系、职能定位、管辖范围、运行机制，而且事关中央与地方司法权的重构，如何结合我国国情积极稳妥推进跨行政区划法院改革，任重而道远。宏大目标，点滴努力，我们正在行进的路上。

(责任编辑：李国慧)

【注释】 *吴在存，北京市第四中级人民法院党组书记、院长、二级高级法官，研究生学历；霍振宇，北京市第四中级人民法院审判员，中国政法大学法学硕士。本文系最高人民法院2015年度重大审判理论调研课题“设置跨行政区划法院研究”的阶段性成果。

[1]傅郁林：“最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成”，载《中国法律评论》2014年第4期。

[2]同上注。

[3]叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》，法律出版社2014年版。该书立足于司法实践，对我国行政诉讼经历的提级管辖、异地管辖、集中管辖等改革探索及各自利弊得失进行了深入系统的分析论证。

[4]李浩：“论改进管辖制度与克服地方保护主义”，载《法学家》1996年第5期。

[5]孙邦清：《民事诉讼管辖制度研究》，中国政法大学出版社2008年版，第128页。　

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2017年 【期号】 9